1954 war der Versuch, eine Europäische Verteidigungsgemeinschaft (EVG) zu gründen, gescheitert. Erst 1970 griffen die Europäischen Staats- und Regierungschefs die Idee einer verstärkten außenpolitischen Zusammenarbeit wieder auf. Man vereinbarte die Zusammenarbeit in der Außenpolitik, die zur sogenannten Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) führte. Das war die Vorläuferin der heutigen GASP. Die EPZ fand auf zwischenstaatlicher Ebene statt. 1986 wurde dieser zwischenstaatlichen Zusammenarbeit in der Einheitlichen Europäischen Akte eine förmliche Grundlage gegeben. Dies änderte aber nichts an der Art dieser Zusammenarbeit.
Im Vertrag von Maastricht (1992) wurde zum ersten Mal das Ziel einer "Gemeinsamen Außenpolitik" festgelegt. Die Europäische Union (EU) konnte als solche nun auf der internationalen Bühne auftreten. Sie konnte ihren Standpunkt zu bewaffneten Konflikten, zu Menschenrechtsfragen oder anderen Themen zum Ausdruck bringen.
Durch den Vertrag von Amsterdam, der am 1. Mai 1999 in Kraft trat, wurden die GASP-Bestimmungen revidiert. Die Ernennung eines Hohen Vertreters für die GASP war eine wichtige Entscheidung im Zusammenhang mit einer stärkeren Effizienz und besseren Außenwirkung der Außenpolitik der EU. Mit dem Vertrag von Lissabon (2009) wurde der Hohe Vertreter gleichzeitig Vizepräsident der EU-Kommission und sitzt dem Rat der Außenminister vor. Die EU erhielt auch einen eigenen diplomatischen Dienst. (EAD).
Die GASP
Im Vertrag von Nizza, der am 1. Februar 2003 in Kraft getreten ist, sind die Ziele der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik klar definiert:
- Wahrung der gemeinsamen Werte, der grundlegenden Interessen, der Unabhängigkeit und der Unversehrtheit der Union
- Stärkung der Sicherheit der Union und ihrer Mitgliedstaaten
- Wahrung des Friedens und Stärkung der internationalen Sicherheit im Einklang mit den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen
- Förderung der internationalen Zusammenarbeit
- Entwicklung und Stärkung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sowie die Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten
Akteure der GASP
In die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sind alle Akteure des außenpolitischen Handelns der Regierungen eingebunden:
- Die Staats- und Regierungschefs als "Europäischer Rat". Sie legen die allgemeinen Grundsätze und Leitlinien der GASP fest. Sie können einstimmig gemeinsame Strategien beschließen, die für alle Staaten bindend sind und von der EU durchgeführt werden.
- Die Außenminister, die monatlich unter Vorsitz des Hohen Vertreters zusammentreten. Der Rat kann auf der Basis einer gemeinsamen Strategie mit qualifizierter Mehrheit gemeinsame Standpunkte oder Aktionen beschließen. Die gemeinsame Aktion ist das stärkste Instrument gemeinsamen Handelns in der Außenpolitik. Solche Aktionen können sowohl politische als auch andere, zum Beispiel militärische Maßnahmen einschließen. Für Beschlüsse, die nicht auf einer gemeinsamen Strategie beruhen, ist Einstimmigkeit erforderlich.
- Das Politische und Sicherheitspolitische Komitee (PSK) mit Sitz in Brüssel, das die Tagesarbeit leistet. Die Mitglieder des PSK erhalten ihre Weisungen direkt aus den Außenministerien der Mitgliedstaaten, die ihrerseits über die "Europäischen Korrespondenten" ständig miteinander in Kontakt stehen.
- Experten aus den nationalen Ministerien, die unter Leitung des PSK in Arbeitsgruppen Spezialthemen beraten, etwa die Bekämpfung des internationalen Terrorismus oder Probleme auf dem Balkan oder im Nahen Osten.
- Die Botschafter der Mitgliedstaaten und die Delegationen der Europäischen Kommission überall in der Welt und bei internationalen Organisationen. Sie arbeiten im Rahmen der GASP eng zusammen und stimmen sich gegenseitig ab.
Bei allen Beschlüssen, für die Einstimmigkeit vorgeschrieben ist, kann ein Mitgliedstaat sich der Stimme enthalten; er kann damit aber Beschlüsse nicht verhindern. Man spricht von "konstruktiver Enthaltung". Das Land, das sich der Stimme enthalten hat, ist nicht verpflichtet, diesen Beschluss durchzuführen. Es akzeptiert aber, dass er für alle anderen Staaten bindend ist. Es unterlässt alles, was die Ausführung des Beschlusses durch die anderen Staaten behindern könnte.
Der ständigen Information rund um die Uhr dient ein eigens für die GASP eingerichtetes und zentral von Brüssel aus gesteuertes Kommunikationsnetz ("Coreu", kurz aus "Correspondance europeenne"). Es verbindet die Außenministerien, die Europäische Kommission und das Ratssekretariat in Brüssel miteinander.
Nach außen, also gegenüber Staaten und Organisationen in aller Welt, wird die EU in Fragen der Gemeinsamen Außenpolitik in der Regel durch die "Troika" vertreten: Ratspräsidentschaft, der Generalsekretär des Rates in seiner Eigenschaft als Hoher Vertreter für die GASP und die Kommission.
Im Generalsekretariat in Brüssel wurde eine "Strategieplanungs- und Frühwarneinheit" eingerichtet. Sie soll außenpolitische Entwicklungen und Ereignisse überwachen und analysieren und frühzeitig vor möglichen Krisen warnen.
Das Europäische Parlament nimmt beratend an der GASP teil; es wird regelmäßig unterrichtet und zu wichtigen Aspekten und grundlegenden Weichenstellungen der GASP gehört. Der Ratsvorsitz muss darauf achten, dass diese Stellungnahmen des Europäischen Parlaments gebührend berücksichtigt werden. Das Parlament kann Anfragen und Empfehlungen an den Rat richten und wird über die Entwicklung der GASP informiert.
Instrumente der GASP
Es stehen insgesamt drei Arten von Instrumenten zur Verfügung, mit je unterschiedlicher Wirkung und Verbindlichkeit:
Der Gemeinsame Standpunkt
In gemeinsamen Standpunkten wird ein für die Mitgliedstaaten verbindliches "Konzept der Union für eine bestimmte Frage geographischer oder thematischer Art" bestimmt. Die Mitgliedstaaten "tragen dafür Sorge, dass ihre einzelstaatliche Politik mit den gemeinsamen Standpunkten in Einklang steht."
Die Annahme Gemeinsamer Standpunkte erfolgt in der Regel einstimmig, außer wenn es hierbei um die Umsetzung einer Gemeinsamen Strategie geht. Als "Gemeinsamer Standpunkt" können beispielsweise Sanktionsmaßnahmen gegen andere Länder beschlossen werden.
Die Gemeinsame Aktion
Gemeinsame Aktionen werden verabschiedet, wenn die Union auf einem konkreten Gebiet der Außenpolitik operativ tätig werden will (zum Beispiel Entsendung von Wahlbeobachtern, Verhängung von Sanktionen). In dem Text der Gemeinsamen Aktion sind die damit verfolgten Ziele und die dafür eingesetzten Mittel zu nennen.
Die Entscheidung über eine Gemeinsame Aktion erfolgt einstimmig, mit Ausnahme der Fälle, in denen es um die Durchführung einer Gemeinsamen Strategie geht.
Die Gemeinsame Strategie
Das Instrument der Gemeinsamen Strategie hat das Ziel, eine Form des EU-internen Rechtsakts zu schaffen, der die Mitgliedstaaten auf eine gemeinsame Politik festlegt. Diese Strategien können ein umfassendes Konzept der Union zu einem bestimmten Bereich (geographisch oder thematisch) ihrer Außenpolitik enthalten. Zu dessen Umsetzung werden eine Reihe konkreter Maßnahmen verbindlich festgeschrieben.
Die Strategie wird einstimmig durch den Europäischen Rat beschlossen. Weitere Maßnahmen zur Umsetzung (Gemeinsame Standpunkte oder Gemeinsame Aktionen) können dagegen vom Allgemeinen Rat mit qualifizierter Mehrheit getroffen werden. Inzwischen gibt es einige gemeinsame Strategien, zum Beispiel zu Afrika oder Asien.