"Verfassungsentwicklung in europäischer Perspektive"

Am 1. Juli 1948 hatten die Militärgouverneure der drei westlichen Besatzungszonen den Ministerpräsidenten der westdeutschen Länder in Frankfurt am Main drei Dokumente übergeben, von denen Dokument Nr. 1 den Beschluß der Londoner Sechsmächtekonferenz von Juni 1948 wiedergibt, nach dem die Ministerpräsidenten von den Militärgouverneuren auf einer geheimen Sitzung ermächtigt werden sollen, "eine verfassunggebende Versammlung zur Ausarbeitung einer Verfassung einzuberufen, die von den Ländern zu genehmigen sein wird. Die Abgeordneten dieser verfassunggebenden Versammlung werden von den Ländern nach Bestimmungen ernannt werden, die von den einzelnen Länderparlamenten selbst festgelegt werden." Das Dokument Nr. 1 hatte auszugsweise folgenden Wortlaut:

"Die verfassunggebende Versammlung wird eine demokratische Verfassung ausarbeiten, die für die beteiligten Länder eine Regierungsform des föderalistischen Typs schafft, die am besten geeignet ist, die gegenwärtig zerrissene deutsche Einheit schließlich wieder herzustellen, und die Rechte der beteiligten Länder schützt, eine angemessene Zentralinstanz schafft, und Garantien der individuellen Rechte und Freiheiten enthält."

Im Verlauf von Verhandlungen mit den Militärgouverneuren im Juli 1948 änderten die Ministerpräsidenten die Bezeichnung für die konstituierende Versammlung und nannten sie "Parlamentarischer Rat" und das auszuarbeitende Dokument erhielt den Namen "Grundgesetz".

Am 26. Juli 1948 teilten die Ministerpräsidenten den Militärgouverneuren mit, daß sie von der Ermächtigung zur Einberufung des Parlamentarischen Rates Gebrauch machen würden, "um die gegenwärtig zerrissene deutsche Einheit vorläufig wenigstens zu einem Teil wiederherzustellen". Die Ministerpräsidenten setzten einen Verfassungsausschuß ein, der am 10. August auf der Herreninsel im Chiemsee zusammentrat, um Richtlinien für ein Grundgesetz auszuarbeiten, die dem Parlamentarischen Rat als Grundlage für seine Arbeit unterbreitet werden könnten. Dieses Dokument, der "Bericht über den Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee" (Chiemseer Entwurf) war bereits am 25. August 1948 abgeschlossen. Es enthielt einen artikulierten "Entwurf eines Grundgesetzes", dem ein ausführlicher darstellender Teil vorausgeht und ein kommentierender Teil folgt. Außerdem lagen dem Parlamentarischen Rat weitere Entwürfe vor, unter anderem ein Entwurf des damaligen Innenministers von Nordrhein-Westfalen, Dr. Menzel.

Am 1. September 1948 konstituierte sich der Parlamentarische Rat in Bonn. Konrad Adenauer wurde zum Vorsitzenden, Adolf Schönfelder, SPD, zu seinem Stellvertreter gewählt. Nach umfangreichen Beratungen der eingesetzten Ausschüsse und teilweise schwierigen Verhandlungen mit den West-Alliierten erhielt das Grundgesetz seine endgültige Fassung in der dritten Lesung im Plenum des Parlamentarischen Rates am 8. Mai 1949. Es erhielt den Titel "Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland beschlossen vom Parlamentarischen Rat in Bonn am 8. Mai 1949".

Nach Billigung der Landtage der beteiligten westdeutschen Länder - mit Ausnahme Bayerns - wurde das Grundgesetz am 23. Mai 1949 in Bonn in feierlicher Sitzung vom Präsidenten des Parlamentarischen Rates verkündet und von den Mitgliedern des Rates, den elf Ministerpräsidenten und den elf Präsidenten der Landtage unterzeichnet. Es trat mit Ablauf des 23. Mai 1949 in Kraft und wurde an diesem Tage im Bundesgesetzblatt verkündet.

Bemerkenswert ist, daß Theodor Heuss, der dem Parlamentarischen Rat angehörte, in dessen dritter Plenarsitzung im Zusammenhang mit der Textfassung des Grundgesetzes das Wort "provisorisch" zu oft auszusprechen. Er sagte:

"Wir begreifen dieses Wort - provisorisch - natürlich vor allem im geographischen Sinn, da wir uns unserer Teilsituation völlig bewußt sind, geographisch und volkspolitisch. Aber strukturell wollen wir etwas machen, was nicht provisorisch ist und gleich wieder in die Situation gerät: heute machen wir etwas und morgen kann man es wieder ändern, und übermorgen wird eine neue Auseinandersetzung kommen. Wir müssen strukturell vielmehr etwas Stabileres hier fertigzubringen versuchen, auch etwas, das eine gewisse Symbolwirkung hat, so daß wir den Besatzungsmächten, daß wir auch den Leuten im Osten sagen: wir sind nun eben auf einem Weg begriffen, dessen Ende noch nicht erreicht ist."

Er wandte sich mit diesen Ausführungen gegen den im Chiemseer Entwurf vorgesehenen Namen "Grundgesetz für einen Bund deutscher Länder" und meinte, "wir sollten keine Angst haben vor der Magie des Wortes", sondern unbefangen das Wort "Bundesrepublik Deutschland" verwenden, "weil damit schon eine starke demokratische Attraktion für die jungen Menschen mit drinsteckt, die in diesem Bund deutscher Länder ja nur ein Ausweichen vor sich selbst sehen".

Carlo Schmid wiederum widersprach einer Weiterführung des Namens "Deutsches Reich". Er sagte dazu: "Der Hauptausschuß hat bewußt davon abgesehen, auf den bisherigen politischen und staatsrechtlichen Namen Deutschlands zurückzugreifen. So ehrwürdig auch die Tradition des Namen 'Deutsches Reich' ist - die Erinnerung an die Untaten, die während der nationalsozialistischen Zwangsherrschaft in diesem Namen begangen worden sind, ist noch zu frisch, und die Gefahr, daß der alte Name den Blick auf die neue Wirklichkeit mit Stimmungen und romantischen Ansprüchen, die nicht mehr unseres Jahrhunderts sind, vernebeln könnte, noch zu groß, als daß der Parlamentarische Rat der Notwendigkeit hätte enthoben bleiben können, einen neuen Namen zu finden. Der Hauptausschuß schlägt den Namen 'Bundesrepublik Deutschland' vor. In diesem Namen kommt zum Ausdruck, daß ein Gemeinwesen bundesstaatlichen Charakters geschaffen werden soll, dessen Wesensgehalt das demokratische und soziale Pathos der republikanischen Tradition bestimmt: einmal nämlich der Satz, daß alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht, weiter die Begrenzung der Staatsgewalt durch die verfassungsmäßig festgelegten Rechte des Einzelnen, die Gleichheit aller vor dem Gesetz und der Mut zu den sozialen Konsequenzen, die sich aus den Postulaten der Demokratie ergeben." Soweit Carlo Schmid.

Allein aus diesen Passagen von Diskussionsbeiträgen zweier prominenter Mitglieder des Parlamentarischen Rates läßt sich die Weitsicht, das Verantwortungsbewußtsein und die akribische Sorgfalt erkennen, mit der seinerzeit der Verfassungstext erarbeitet wurde.

Die wichtigste Neuerung in der Verfassungsgeschichte Deutschlands ist aber die, daß die Grundrechte "das Grundgesetz regieren; sie dürfen nicht nur ein Anhängsel des Grundgesetzes sein", wie es Carlo Schmid ausgedrückt hat. Carlo Schmid begründete das in dem Generalbericht des Hauptausschusses mit folgenden Worten:

"Das Grundgesetz selbst beginnt mit dem Abschnitt über die Grundrechte. Diese Grundrechte wurden im Gegensatz zur Weimarer Verfassung an den Anfang des Ganzen gestellt, weil klar zum Ausdruck kommen sollte, daß die Rechte, deren der Einzelmensch bedarf, wenn anders er in Würde und Selbstachtung soll leben können, die Verfassungswirklichkeit bestimmen müssen. Letztlich ist der Staat dazu da, die äußere Ordnung zu schaffen, deren die Menschen zu einem auf der Freiheit des Einzelnen beruhenden Zusammenlebens bedürfen. Aus diesem Auftrag allein stammt letztlich die Legitimität seiner Machtausübung", so Carlo Schmid.

Das war die bewußte Abkehr von einem autoritären und erst recht von einem totalitären Staatsverständnis, in dem der Einzelne der schrankenlosen Verfügungsgewalt des Staates unterliegt und sich im unterzuordnen hat.

Die Wirkungsmacht, die das Grundgesetz im Verlauf seiner inzwischen fünfzigjährigen Geschichte entfaltet hat, beruht nach meiner Ansicht zuallererst auf dem neugewonnenen demokratischen Konsens, der sich in Artikel 1 des Grundgesetzes ausdrückt:

"Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt. Das deutsche Volk bekennt sich darum zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeglicher menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt. Die nachfolgenden Grundrechte binden Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht."

Das Verfassungsverständnis, das damit das Grundgesetz prägt, orientiert sich an der amerikanischen und französischen Menschenrechtstradition, demzufolge - in Abkehr von dem rein positivistischen Satz von Hobbes 'auctoritas non veritas facit legem' - nicht nur die Regierung, sondern auch das Parlament an Verfassung und Menschenrechte gebunden ist. Auch Gesetze dürfen daher nicht gegen die Verfassung verstoßen. Nach Artikel 16 der französischen Erklärung der Menschenrechte von 1789 ist das sogar ein Definitionsmerkmal für eine Verfassung. Es heißt dort:

"Eine Gesellschaft, in der die Garantie der Menschenrechte nicht gesichert und die Gewaltenteilung nicht geregelt ist, hat keine Verfassung."

Auch Karl von Rotteck forderte seinerzeit, ausgehend von der Idee, daß Regierung und Verwaltung an Recht und Gesetz gebunden sind, die "Gründung des Staates auf das Recht". Die Begründung für seine Forderung formulierte von Rotteck in deutlichen Worten: "Ein Volk, das keine Verfassung hat, ist - im edlen Sinne des Wortes - gar kein Volk. Es ist eine Summe von Untertanen, nicht aber ein lebendiges Ganzes."

Wenn aber der Gesetzgeber selbst an die Verfassung gebunden ist, hat das Konsequenzen: Auch der Gesetzgeber muß sich kontrollieren lassen. Es war daher ein revolutionäres Urteil, das der Supreme Court der USA am 24. Februar 1803 unter dem Vorsitz von Richter John Marshall verkündete und in dem verfügt wurde, daß Richter das Recht haben müssen, Gesetze auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu überprüfen, sonst hätten Verfassungen keinen Sinn.

Dieser Erkenntnis folgt auch das Grundgesetz. Wenn wir daher heute die Verfassungswirklichkeit zu erfassen suchen, die sich während der fünf Jahrzehnte seit Inkrafttreten des Grundgesetzes entwickelt hat, dann gehört selbstverständlich dazu die umfangreiche Judikatur des Bundesverfassungsgerichts, ohne die die Verfassung nicht in der gesellschaftlichen Wirklichkeit angekommen wäre. Roman Herzog hat diesen Sachverhalt vor zehn Jahren in einem Aufsatz so charakterisiert:

"1949, beim Inkrafttreten des Grundgesetzes, bestand das deutsche Verfassungsrecht aus 146 Artikeln, heute, 40 Jahre danach, aber besteht es aus beiläufig 15 - 16000 Druckseiten verfassungsrechtlicher Judikate."

Roman Herzog fügte hinzu, es solle niemand behaupten, daß das nicht auch Machtausübung sei, wenn auch Machtausübung unabhängiger Richter, die sich ihrer Macht oft noch nicht einmal so recht bewußt seien. Ob die Verfassungsrichter tatsächlich so naiv sind, wie es Roman Herzog seinerzeit unterstellte, darf man bezweifeln, das soll aber heute nicht mein Thema sein. Wenn jedoch die dem Bundesverfassungsgericht im staatlichen Institutionengefüge zugewiesene Machtausübung durch Verfassungsinterpretation nicht ausufern soll, muß der judicial self restraint vielleicht gelegentlich stärker beachtet werden, als es mitunter der Fall war.

Das gilt vor allem dann, wenn Verfassungsgerichtsentscheidungen unmittelbar in die Haushaltsgesetzgebung des Parlaments eingreifen. Problematisch werden die Machtbefugnisse des Bundesverfassungsgerichts auch dann, wenn nicht mehr deutlich wird, nach welchen Kriterien welche Verfahren bei Abwicklung zeitlich privilegiert werden und welche nicht. Bei 5000 Verfassungsbeschwerden jährlich ist es jedenfalls auch eine materielle Entscheidung, zu welchem Zeitpunkt welche Entscheidung aufgerufen wird oder nicht.

Unbestreitbar aber bleibt das Verdienst des Bundesverfassungsgerichts, mit seiner Rechtsprechung dafür gesorgt zu haben, daß die Verfassungsnormen konkrete Gestalt im gesellschaftlichen Leben angenommen haben. Die einzelne Entscheidung mag rühmenswert oder aber kritikwürdig sein, die Kontinuität der Verfassungsrechtsprechung hat sehr wesentlich dazu beigetragen, daß wir heute von einer gefestigten Demokratie in Deutschland sprechen dürfen.

In gewisser Weise war die Verfassung daher ein work in progress, in ihrer Ausdeutung und Weiterentwicklung. In der Rückschau wird von manchen beklagt, daß es zu viele Verfassungsänderungen gegeben habe. Manche behaupten sogar, der Grundrechtsschutz sei ausgehöhlt worden. Nicht selten werden in diesem Zusammenhang die Änderungen in Artikel 13 und Artikel 16 Grundgesetz angesprochen. Die angestrengte und anstrengende Debatte über diese Verfassungsänderungen ständig zu rekapitulieren, halte ich für wenig sinnvoll. Zwei grundsätzliche Anmerkungen dazu seien mir aber erlaubt: Es war wichtig und ein Beweis für die Verfassungszuwendung der Bürgerinnen und Bürger, daß es in beiden Fällen eine lebhafte Debatte um das Für-und-Wider gegeben hat. Verfassungsänderungen, zumal Veränderungen im Grundrechtsbereich, die geräuschlos ablaufen, wären ein Grund zur Beunruhigung. Daß die Debatte in beiden Fällen nicht immer mit sachgerechten Argumenten und oft äußerst emotionsbeladen geführt wurde, ändert an meiner grundsätzlichen Einstellung zur Notwendigkeit einer solchen Debatte nichts. Dankbar wäre ich aber dafür, daß sich jeder der Verantwortung stellt, welche Folgen mit welcher normativen Ausgestaltung der jeweiligen Grundrechtsartikel verbunden sind. Die zweite generelle Bemerkung, die ich anzubringen habe, lautet, daß die Verfassung - abgesehen von ihrem Kernbereich - keine statische Angelegenheit ist. Auch die Verfassungsnormen müssen einer Prüfung unterzogen werden, ob das, was ihr Zweck und ihr Ziel sein soll, in der Realität erreicht wird oder nicht eher sogar das Gegenteil. Ich halte diese Prüfung für eine der wichtigsten Aufgaben der staatlichen Instanzen. Das gilt nicht nur für die Verfassung, sondern auch jedes einzelne Gesetz. Je nach Prüfungsergebnis können Anpassungen kein Tabu sein, auch wenn sicherlich Verfassungsänderungen immer sehr sparsam gehandhabt werden sollten.

Bundesverfassungsrichter Dieter Grimm hat in diesen Tagen gefordert, die Hürde für Verfassungsänderungen zu erhöhen. Ich bin skeptisch, ob wir dem folgen sollten. Erwähnenswert ist immerhin, ob für Verfassungsänderungen nicht grundsätzlich die unmittelbare Zustimmung des Volkes im Wege eines Volksentscheides erforderlich sein sollte. Dieter Grimm und Hans-Peter Schneider kritisieren übrigens durchaus mit Recht die sehr verklausulierten Neufassungen bestimmter Grundgesetzartikel. Die Textfassungen sind so kompliziert ausgefallen, weil es mitunter am Mut zu klareren Regelungen gefehlt hat und vielleicht auch, weil man meinte, man müßte bestimmte Regelungen, die eigentlich dem Gesetz anzuvertrauen wären, an eine bestimmte politische Konstellation binden.

Wenn das Grundgesetz kein abgeschlossenes und für alle Zeiten endgültiges Normeninventar ist, sondern für eine Weiterentwicklung offen bleiben muß, stellt sich die Frage, wo es aktuell und in Zukunft Änderungsbedarf gibt. Im Rahmen seines Festvortrages hat Bundespräsident Herzog am 24. Mai dieses Jahres in Berlin daran erinnert, daß wir für neue Formen der Teilhabe am politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozeß aufgeschlossen sein sollten. Leider ist die Diskussion um die Einführung eines Volksentscheides auf Bundesebene nicht vorangekommen. Sicherlich sind einige Einwände dagegen durchaus ernstzunehmen. Volksentscheide sollten auch eher die Ausnahme sein und müssen auf Fragen grundsätzlicher Natur beschränkt bleiben. Bestimmte Gegenstände sind ohnehin einem Volksentscheid nicht zugänglich, zum Beispiel man kann natürlich keine Haushaltsberatungen im Volksentscheidsverfahren abwickeln. Man muß auch bedenken, was ich von der Kommunalbasis öfter höre, daß durch Bürgerentscheide über einzelne finanzwirksame Projekte der kommunale Haushalt ganz kräftig durcheinandergewirbelt werden kann.

Mindestens ist ein hohes Quorum unverzichtbar, damit Volksentscheide nicht inflationiert und damit abgewertet werden. Grundsätzlich wäre es aber ein Vorteil für die Demokratie, wenn wir auf diese Weise die Möglichkeit schaffen würden, Sachentscheidungen unmittelbar durch das Volk herbeizuführen. Wer in dem Zusammenhang, und das geschieht ja bisweilen, auf die schlechten Erfahrungen der Weimarer Republik verweist, der glaube ich, hat die Geschichte der Weimarer Republik nicht richtig studiert.

Die schlimmste Entscheidung, am Ende der Weimarer Republik war bekanntlich das Ermächtigungsgesetz von 1933. Das war ein Parlamentsbeschluß und kein Volksentscheid und, genau so wenig wie man den Parlamentarismus nun damit in Verruf bringen kann, daß man eine fehlerhafte Parlamentsentscheidung zitiert, genau so wenig kann man das bei einem mißlungenen Volksentscheid. Im übrigen, das ist meine ganz schlichte Auffassung zu dem Thema, wird die Fehlerquote für Volksentscheide nicht höher sein als die bei Parlamentsbeschlüssen.

Sehr viel schwieriger zu beantworten sind die verfassungsrechtlichen Fragen, die sich im Zusammenhang mit der Notwendigkeit der Modernisierung des Staates und seiner Verwaltungen stellen. Es ist immerhin der Prüfung wert, ob und gegebenenfalls welche Verfassungsartikel einer grundlegenden Modernisierung im Wege stehen oder jedenfalls renovierungsbedürftig sind. Wenn von vielen Seiten dem Gesetzgeber eine Überproduktion von Gesetzen und Verordnungen vorgeworfen wird, wird häufig übersehen, daß die Gesetze und Verordnungen nicht selten die Folge bestimmter verfassungsrechtlicher Vorgaben sind. Das es eine solche gesetzliche Überproduktion gibt, kann man vielleicht an den Zahlen ablesen, die jetzt jüngst Rüdiger Zuck in einem Aufsatz an der "Neuen Juristischen Wochenschrift" veröffentlicht hat. Er vergleicht die Seitenzahlen des Bundesgesetzblattes 1949/50 mit 825 Seiten mit denen des Bundesgesetzblattes im Jahre 1997, das dagegen 3444 Seiten umfaßt und das nach fünfzig Jahren gesetzgeberischer Tätigkeit. Und wenn man dann noch hinzunimmt, die Gesetzesproduktionen der 16 deutschen Länder des Tarif- und Satzungsrechts und vor allem auch das EU-Recht, dann weiß man, welche Normendschungel sich dort ausgewachsen haben. Daraus könnte man folgern, ähnlich dem bereits erwähnten "judicial self restraint" sollte es vielleicht auch einen legislativen self restraint geben. Als ich spaßeshalber einmal eine Gesetzgebungspause für vier Jahre gefordert habe, gab es viel Beifall. Leider geht es so einfach nicht.

In unmittelbaren Zusammenhang mit unserer Verfassung und unserem Staatsverständnis steht auch der Begriff der Staatsangehörigkeit. Der Begriff der Staatsangehörigkeit hat sich erst im vergangen Jahrhundert entwickelt. Das heilige Römische Reich Deutsche Nation kannte bis zu seiner Auflösung im Jahre 1806, als der österreichische Kaiser Franz der Zweite die Kaiserkrone niederlegte, keine allgemeine Staatsangehörigkeit. Die ersten Kodifizierung des modernen Staatsangehörigkeitsrechts befinden sich in der französischen Verfassung von 1791 und im österreichischen allgemeinen bürgerlichen Gesetz. In Deutschland bildete sich eine Staatsangehörigkeit in den einzelnen Ländern heraus. Ich habe in meinem Archiv noch eine Urkunde aus den zwanziger Jahren dieses Jahrhunderts, die die Verleihung der bayerischen Staatsangehörigkeit an meinen Großvater dokumentiert.

Auf der Bundesebene wurde mit der Gründung des deutschen Bundes eine einheitliche, so hieß es damals, "Bundesuntertänigkeit" eingeführt. Ein Sprachgebrauch der das damalige Verständnis zum Staat und Bürgern im Sinne eines Herrschaftsverhältnisses noch sehr deutlich widerspiegelt. Am 1. Juni 1870 wurde das Gesetz über den Erwerb und den Verlust der Reichs- und Staatsangehörigkeit verabschiedet, es lehnte sich in den Grundprinzipien und in seiner Struktur eng an die preußische Gesetzgebung an. Im Vordergrund des Erwerbs der Staatsangehörigkeit stand das Abstammungsprinzip. Daran hat sich durch das Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetz von 1913 nichts wesentliches geändert. Im Vordergrund standen dabei Änderungen bei den Verlusttatbeständen. Es wurde als der größte Mangel angesehen, daß ein zehnjähriger Auslandsaufenthalt zum Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit führte. Die damalige Reform des Staatsangehörigkeitsrechts muß daher weniger im Zusammenhang mit einer Einwanderung nach Deutschland, sondern mit der Auswanderung von Deutschen gesehen werden, bei der "Deutschtum im Ausland" gefördert und bewahrt werden sollte. Es hieß damals, daß das Vorhandensein möglichst zahlreicher, dem alten Vaterland auch als Staatsbürger eng verbundener deutscher Elemente im Ausland von außerordentlicher Bedeutung sei, im Sinne eines Zusammenschlusses mit der Heimat und zur Förderung der Bestrebungen, das Ausland mit dem deutschen Wesen und Können vertraut zu machen.

Es mögen diese Intentionen gewesen sein, die nicht erst Anfang dieses Jahrhunderts, sondern in den Jahrzehnten zuvor bemerkbar wurden. Es mögen diese Intentionen gewesen sein, die den Abgeordneten Gary Davis aus Frankfort/Kentucky im Jahre 1849 zu folgenden Befürchtungen bewogen haben:

"Wir müssen auf die Zehntausenden von Deutschen achten, die fortwährend in die nordwestlichen Staaten unserer Union einsickern. Sie finden sich in großen und exklusiven Siedlungen zusammen von denen es in ein paar Jahren Tausende und Abertausende geben wird. Sie leben dort in einer völligen Isolation. Sie sprechen dort in einer fremden Sprache, haben fremde Sitten und Gebräuche, religiöse Überzeugungen und dazu noch eine völlige Unkenntnis unserer politischen Institutionen. All das vererben sie mit deutschem Phlegma und deutschem Mangel an Beweglichkeit durch Generationen hindurch an ihre Kinder und Kindeskinder. In weniger als fünfzig Jahren wird es in den nördlichen Teilen von Michigan, Wisconsin, Ohio, Illinois und Minnesota von Deutschen nur so wimmeln. Es wird Millionen und Abermillionen von Deutschen geben in diesem Land. Sie werden ein eigenes Volk sein, eine eigene Nation, ein neues Deutschland", so der Text von Gary Davis.

Diese Voraussage hat sich nicht bewahrheitet, und die Amerikaner wissen wahrscheinlich auch warum. Aber manches in diesem Text erinnert mich an ähnliche Gespräche in Deutschland.

Jedoch waren die Besorgnisse des Abgeordneten Davis so abwegig nicht, jedenfalls was die Konzeption in Deutschland damals angeht, die einerseits auf die Weckung und Hebung des deutschen Nationalbewußtseins aus war, was andererseits mit einer einschneidenden Verschärfung der Einbürgerungspolitik zu Lasten der nichtdeutschen Bevölkerung verknüpft wurde. Die Festlegung auf das Abstammungsprinzip fügte sich in diese Konzeption nahtlos ein. So wurde bereits 1870 die Auffassung vertreten, daß Einbürgerung ein widernatürlicher Zustand sei und den Gebräuchen barbarischer niedergesitteter Völker entspreche.

Irgendwie geistern diese Vorstellungen auch heute noch in dem Konzept eines ethnisch homogenen Staatsvolkes herum. Dieses völkische Verständnis von Nation kann zu gefährlichen Irrtümern verleiten. In Deutschland wird unterschieden zwischen formellem Staatsangehörigkeitsrecht und der materiellen Staatsangehörigkeit. Die materielle Staatsangehörigkeit wird in einen Bezug zur deutschen Kulturnation gesetzt. Nach dieser Ansicht darf das Staatsangehörigkeitsrecht nur solchen Personen die deutsche Staatsangehörigkeit verleihen, welche der deutschen Nation angehören, also in hinreichendem Maße in die deutsche Kulturnation eingegliedert sind.

Wann das der Fall ist, läßt sich nicht leicht beantworten. Wenn aber der materielle Kern der Staatsangehörigkeit in bestimmten verfassungsrechtlich festgelegten Grundwerten besteht, dann ist jedenfalls für mich nicht erkennbar, inwiefern diese Grundrechte durch die blutsmäßige Abstammung und nicht durch die Umgebung, in der ein Mensch aufwächst, vermittelt werden können. Insofern ist die Ergänzung des Abstimmungsprinzips durch das ius soli ein Modernisierungsschritt, der auch einem aufgeklärten Menschenbild entspricht. Interessant ist in dieser Hinsicht, daß für das in den USA geltende ius soli Prinzip geltend gemacht wird, es sei eine wichtige Verfassungsgarantie zur Herstellung der Gleichheit, daß also ein Bezug zum Gleichheitsprinzip hergestellt wird.

Zu welchen Verirrungen der Begriff der sogenannten materiellen Staatsangehörigkeit führen kann, beweist ein jüngst veröffentlichter Aufsatz des CDU-Abgeordneten Prof. Scholz, aus dem ich ein paar Sätze zitieren darf. In diesem Aufsatz heißt es: "Beide Prinzipien, das ius sanguinis sowie der Grundsatz der Vermeidung mehrfacher Staatsangehörigkeit gelten seit nunmehr annähernd zwei Jahrhunderten. Sie geben der deutschen Staatsangehörigkeit ihr spezifisches Gepräge. Das ius sanguinis sichert die dauerhafte und wesensmäßige Zugehörigkeit des Staatsangehörigen zum Staatsvolk. Es tradiert und pflegt die gemeinsame Abstammung, die gemeinsame Sprache, die gemeinsame Religion, die gemeinsame Kultur. Es baut auf Homogenität auf und setzt den Willen hierzu voraus. Es widersetzt sich einer Staatsangehörigkeit ohne innere Zugehörigkeit. Es widersetzt sich einer Staatsangehörigkeit mit Zweifelszugehörigkeit. Es geht davon aus, daß das Staatsvolk sich selbst als Schicksalsgemeinschaft betrachtet. In ihrem Zusammenwirken sind beide

Prinzipien Fundament nationaler Einheit. Lebenslängliche Zugehörigkeit, effektive Homogenität und der Wille zur Einheit erweisen sich damit als Wesenszüge grundgesetzlicher Staatsangehörigkeit. Das grundgesetzlich vorausgesetzte Leitbild deutscher Staatsangehörigkeit scheint auf." An anderer Stelle behauptet Scholz in diesem Aufsatz, wer etwas anderes wolle im Zusammenhang mit der Reform des Staatsangehörigkeitsrechts, der begehe einen Angriff auf die Demokratie insgesamt. Abgesehen davon, daß es im 19. Jahrhundert mit der Demokratie noch nicht so weit her war, wird eine anachronistische ethnisch bestimmte Vorstellungswelt in diesem Aufsatz sichtbar, die Nation als ethnische Kategorie definiert und mit dem Staat gleichsetzt. Es handelt sich um ideologische Überhöhungen und Mystifikationen, die mit einem modernen Gesellschafts- und Staatsverständnis ebensowenig vereinbar sind wie mit einem modernen Menschenbild. Warum soll nur die blutsmäßige Abstammung eine Schicksalsgemeinschaft und eine gemeinsame Geschichte begründen?

Mit den Menschen ausländischer Herkunft, die seit zehn, seit fünfzehn, seit fünfundzwanzig Jahren bei und mit uns leben, gibt es längst eine gemeinsame Geschichte und eine Schicksalsgemeinschaft. Und die gemeinsame Kultur entwickelt sich aus verschiedenen kulturellen Quellen und Prägungen, und das ist gut so, denn es steigert die Kreativität in unserem Lande.

Das Zusammenleben in einer von allen akzeptierten Verfassungs- und Rechtsordnung läßt die Gemeinsamkeiten entstehen, die sich im Staatsverband zusammenfügen. Das Zusammenleben unter dem Dach einer von allen anerkannten Verfassung schließt alle ein, die durch Abstammung oder Geburt oder Einbürgerung in die Gesellschaft aufgenommen werden, ohne daß damit eine Festlegung auf eine bestimmte Religion oder eine bestimmte kulturelle Tradition verbunden wäre.

Die materielle deutsche Staatsangehörigkeit nur denen zuzubilligen, die einem bestimmten religiösen Bekenntnis folgen, steht in direktem Widerspruch zum modernen Staatsverständnis des Grundgesetzes, das die Trennung von Staat und Kirche zur Grundlage hat. Der Rückfall in ein ethnisch und darüber hinaus sogar noch religiös verengtes Staatsverständnis stiftet nicht zuletzt im Hinblick auf die Perspektiven Deutschlands in Europa großen Schaden.

Es ist kein Zufall, daß uns alle EU-Mitgliedstaaten, alle meine Innenministerkollegen aus den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, zu unserer Staatsangehörigkeitsrechtsreform gratuliert haben, denn sie ist ein Beitrag zur Europäisierung unseres Staatsverständnisses.

Jedenfalls ist der bewußtseinsbildende Einfluß des Staatsangehörigkeitsrechts meiner Meinung nach nicht zu bezweifeln. Wir orientieren unser Staatsverständnis im Sinne der Aufklärung nicht mehr an einem mythisch nebulösen völkischen Nationenbegriff, sondern an dem Begriff der Rechtsgemeinschaft.

Helmut Plessner hat das so ausgedrückt: "Nicht die reale Herkunft des Volkes aus vorgeschichtlicher Zeit bestimmt das Geschichtsbild des Staates, sondern die in ihrer befreienden und versöhnenden, die Last des Vergangenen auslöschenden Abstraktheit und begrifflichen Würde bewußt festgehaltene Idee des Rechtes. Der Staat als Vertrag im Sinne der Übereinkunft zwischen freien Bürgern ist spezifisch westliches Ideal. In seinem Ursprung steht die Umwertung des Menschen zum civis. Seine Substanz ist ein tägliches Plebiszit, oder wie Renan gesagt hat, 'un plébiscite de tous les jours'. Seine Grundform ist die Gesellschaft als Bindemittel des Rechtes und streng beobachteter Gewohnheiten verkehrende Einheit von Bürgern. Wer sich zu ihm bekennt, gehört zu ihm."

Und deshalb sind uns alle willkommen, die sich zu unserer Verfassung und Rechtsordnung bekennen, und daher darf keine Religion oder kulturelle Herkunft eine Rolle spielen. Zum Abschluß will ich auf folgendes hinweisen.

In stärkerem Maße wie bisher werden wir uns auch mit der Frage befassen müssen, wie sich unsere grundgesetzliche Ordnung in den Rahmen der Europäischen Union einfügt. In dieser Hinsicht bestehen noch viele Unklarheiten. Niemand weiß heute zu sagen, ob es eines Tages eine europäische Verfassung geben wird und wie diese aussehen könnte. Die Juristen behelfen sich mit der Feststellung, die Europäische Union sei ein Gebilde "sui generis", das heißt eigener Art. Damit ist nicht viel gewonnen, außer der Tatsache, daß damit eine vorzeitige Festlegung auf ein bestimmtes politisches Modell vermieden wird.

Die Bestimmungen des Maastrichter und des Amsterdamer Vertrages lassen sich in weitem Umfang aber bereits als Elemente einer künftigen Verfassung Europas verstehen, ohne daß die Europäische Union damit auf die Struktur eines einheitlichen Staates festgelegt wäre. Sie beschränken sich aber einstweilen auf einen rechtlichen Rahmen für eine Zusammenarbeit in den unterschiedlichsten Bereichen. So weit wie Hans- Peter Schneider, der sagt, diese Verträge seien schon eine europäische Verfassung, gehe ich nicht. Wahrscheinlich sind wir gut beraten, daß wir diese Strukturen von unten aufbauen und zunächst einmal uns der Frage zuwenden, wie könnte eine europäische Grundrechtscharta aussehen. Sicherlich werden wir uns auch mit der Frage auseinandersetzen müssen, gibt es überhaupt so etwas wie ein europäisches Volk.

Jürgen Habermas hat dazu gesagt, die Skeptiker bezweifeln das mit dem Argument, daß es so etwas wie ein europäisches Volk, das einen europäischen Staat konstituieren wird, nicht gebe. Andererseits, so fährt Habermas fort, entstehen Völker erst mit ihren staatlichen Verfassungen. Die Demokratie ist selbst, so Habermas eine rechtlich vermittelte Form der politischen Integration. Und wir müssen dann die Frage stellen, wie können wir einen solchen Prozeß voranbringen, ohne daß wir uns auf ein illusionäres Gefilde begeben.

Vergessen wir aber über dem mehr oder weniger segensreichen Wirken der Juristen nie, daß Recht und Verfassung stets die Verantwortung und die Aufgabe von uns allen ist, daß wir das Ziel der Europäischen Union, Europa als Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zu erhalten und weiterzuentwickeln, nicht erreichen werden, wenn wir dies nicht auch als unser eigenes gemeinsames Ziel verstehen.

Die demokratische Verfassung des Grundgesetzes ist nach einem Wort von Adolf Arndt nicht imperativ, sondern evokativ. Das Grundgesetz ist daher auf stetige demokratische Selbsterneuerung angelegt.

"Ist es das Wesen des Demokratischen", so schrieb Adolf Arndt, "die bewußten Vorstellungsinhalte im gesellschaftlichen Zusammensein der Menschen zur Herrschaft zu bringen, dann erfordert Demokratie, dem Einzelnen zur Bewußtheit zu verhelfen und dadurch den Grad seines Freiseins zu erhöhen. Demokratie, so verstanden, läßt sich durch kein noch so hohes Maß an Geordnetsein im Staate anordnen und weder durch Rechtssicherheit, noch durch eine Mißdeutung der Gesetzlichkeit in Befehl und Gehorsam bewahren. Ihrem Wesen nach ist die demokratische Verfassung evokativ und bleibt deshalb unerfüllt, solange er nicht die Bereitschaft antwortet, die Eigenverantwortung für die politische Zukunft selbständig und bewußt mitzuübernehmen. Diese Antwort wird von jedermann, aber nicht im Verstande eines Gehorsams, sondern im Sinne des Berufenseins geschuldet, auch in der Richterschaft, die erst durch das Wagnis eines Rechtsdenkens diesem Ruf gerecht werden könnte. Dieses Rechtswert-Denken ist nicht illusionärer Art, sondern ist ein auf den wirklichen Menschen bezogenes Wirklichkeitsdenken. Es erkennt den Menschen als freiheitsfähig dadurch, daß er durch sein eigenes Handeln etwas in die Wirklichkeit rufen kann, was es zuvor so noch nicht gegeben hat." So Adolf Arndt.

Eine freiheitliche Verfassung, die die Freiheitsfähigkeit des Menschen auf seine Würde und seine daraus resultierende Verantwortlichkeit setzt, stiftet Frieden nach innen und nach außen. Sie läßt Raum für geistige Freiheit und kulturelle Vielfalt, garantiert die Gleichheit vor dem Gesetz und fördert soziale Gerechtigkeit. Wir haben Grund, dafür dankbar zu sein.