Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU)

Der vorliegende Entwurf zur Weiterentwicklung der deutschen Nachhaltigkeitsstrategie (DNS) enthält eine Fülle begrüßenswerter Maßnahmen, die häufig an existierenden Programmen anknüpfen und zur Erreichung der SDGs in Deutschland und der Welt beitragen werden. Angesichts der weiterhin unzureichenden Fortschritte bzw. Stagnation vor allem bei den Umweltzielen, der Größenordnung der notwendigen transformativen Maßnahmen zur Erreichung der Klimaziele von Paris (IPCC, 2018, 2019a, b), der jüngsten Erkenntnisse zum dramatisch fortschreitenden Biodiversitäts- und Ökosystemverlust (IPBES, 2019; EUA, 2020; BfN, 2020) sowie der sozialen und ökonomischen Folgen der Covid-19-Pandemie sind allerdings entschlossenes Handeln und auch neue Ansätze in Schwerpunktfeldern nötig, die sich jeweils in mehreren Nachhaltigkeitsdimensionen auswirken und nicht von einzelnen Ressorts umgesetzt werden können. Der DNS kommt eine zentrale Bedeutung bei der Koordination solcher Schwerpunktstrategien und v.a. auch bei der Offenlegung und Moderation damit verbundener Zielkonflikte zu, der ihre aktuelle Struktur und Inhalte nicht in vollem Umfang gerecht werden. Ein Beispiel dafür ist die Nutzung der Digitalisierung für die Nachhaltigkeit; zur diesbezüglichen Weiterentwicklung der DNS hat der WBGU bereits im Rahmen des Beirätedialogs (wpn2030 und SDSN Germany, 2019) Empfehlungen ausgesprochen, die größtenteils weiterhin gelten.

Besonders deutlich wird dies beim nachhaltigen Umgang mit Land und dem Schutz der Biodiversität. Diese werden in den bisher benannten schwerpunktmäßigen Transformationsbereichen, nach denen die DNS stärker strukturiert werden sollte, bisher völlig vernachlässigt. Weitere Fehlstellen betreffen eine Strategie für die Schaffung von CO2-Senken ("negative Emissionen“), die Nachhaltigkeit der Produktion von Nahrung und nachwachsenden Rohstoffen und die Begrenzung und Priorisierung ihrer Nutzungen, sowie die konsequente Verantwortungsübernahme für weltweite Nachhaltigkeitsprobleme, z.B. entlang von Lieferketten, auch im Inland und durch internationale Kooperation.

Der WBGU hat sich in seinem jüngsten Hauptgutachten „Landwende im Anthropozän: Von der Konkurrenz zur Integration“ (2020) mit Strategien für einen nachhaltigen Umgang mit Land beschäftigt und empfiehlt daher zur Weiterentwicklung der DNS folgende 6 Punkte:

1.    Die DNS stärker entlang der Transformationsbereiche strukturieren

  • Themenbereiche und Ziele / SDGs, zwischen denen starke Wechselwirkungen bestehen (z. B. über gemeinsam in Anspruch genommene Ressourcen wie Land oder Bio-masse), sollten im Rahmen integrierter Leitbilder, Strategien und Maßnahmen adressiert werden – bzw. sollte dies, wo bereits der Fall, auch in der DNS entsprechend dargestellt werden – und Zusammenhänge zwischen Strategien hergestellt werden.
  • Der WBGU begrüßt daher nachdrücklich die Benennung von „Transformationsbereichen“, in denen Handlungsschwerpunkte liegen sollen. Um hierfür allerdings konsistente, aufeinander abgestimmte Strategien formulieren zu können und sie zu koordinieren, Zielkonflikte transparent bearbeiten und ihren Fortschritt und Beitrag zu den SDGs nachverfolgen zu können, sollten diese die Struktur der DNS weit stärker bestimmen.
  • Dabei sollten jeweils ambitionierte, konkrete Ziele definiert (mit inhaltlich und zeitlich detaillierten Indikatoren und Unterzielen), umfassende Strategien zu deren Erreichung formuliert (mit konkreten, terminierten Maßnahmen und Integration vorhandener, z.T. über Ressorts verteilter Aktivitäten) und die damit verbundenen Beiträge zu den SDGs dargestellt werden (statt umgekehrt nach SDGs zu ordnen).
  • Eine klare Verantwortungsübernahme auf Ressortebene ist empfehlenswert.

2.    Transformationsbereich „Nachhaltiger Umgang mit Land“ definieren, der Nutzungs- und Schutzaspekte für alle Flächen integriert – Kernelemente: Ökologisierung der Agrarsubventionen, Überführung der GAP in eine Gemeinsame Ökosystem-Politik

  • Vielfältige Ansprüche an Land für Ernährungssicherung, Klimaschutz und Biodiversitätserhaltung treten heute bereits in Konkurrenz zueinander, während sich Landdegradation auf alle drei Aspekte kurz- oder langfristig negativ auswirkt. Hinzu kommt gerade in Deutschland und Europa der anhaltend hohe Flächenverbrauch für Siedlungen und Verkehr (Ziele und Maßnahmen hierzu in SDG 11 sollten verschärft bzw. deutlich gestärkt werden).
  • Ausgerechnet die Erhaltung biologischer Vielfalt, eines der wichtigsten und drängendsten Menschheitsprobleme mit zunehmendem Stellenwert im internationalen Nachhaltigkeitsdiskurs (etwa im globalen Biodiversitätsgipfel der CBD 2021, der wesentliche Weichenstellungen vornehmen soll), wird unter den Transformationsbereichen (Kap. A.II.3.bb) weder als Thema oder Überschrift erwähnt, noch inhaltlich diskutiert. In Bezug auf Landnutzung wird lediglich auf Agrarsysteme fokussiert (Transformationsbereich 4).
  • Nur wenn sich unser Umgang mit Land umfassend und grundlegend ändert, können die Klimaschutzziele erreicht, dramatische Verluste biologischer Vielfalt abgewendet und das globale Ernährungssystem nachhaltig gestaltet werden. Entsprechende landbezogene Maßnahmen sind aber über die DNS bzw. verschiedene Zielbereiche verstreut und fokussieren meist entweder auf Produktionsfunktionen von Land (z.B. unter SDG 2) oder Schutzfunktionen (z.B. unter SDG 15). Diese sollten aber nicht als Gegensätze betrachtet werden, sondern integrativ adressiert werden.
  • Aktivitäten zu nachhaltiger Land- und Forstwirtschaft (bisher Transformationsbereich 4) sowie Naturschutz und Biodiversitätserhaltung auf allen Flächen sollten deshalb in der DNS strategisch in einem Transformationsbereich „Nachhaltiger Umgang mit Land“ integriert werden (weitere für den Umgang mit Land und die Nachfrage nach biogenen Produkten relevante Maßnahmen finden sich z.B. unter den SDGs 6-8 und 11-13). In Deutschland und der EU werden Rahmensetzungen und Gelder nicht nur für die Ökologisierung der Landwirtschaft benötigt, sondern z.B. auch für Schutzgebietssysteme, Renaturierung von Ökosystemen, nachhaltige Forstwirtschaft und nachhaltig gestaltete, landbasierte Ansätze der CO2-Entfernung aus der Atmosphäre.
  • Kurzfristig sollte daher zum einen die zukünftige Biodiversitätsstrategie die Landwirtschaft stärker in die Pflicht nehmen (die Agrobiodiversitätsstrategie des BMEL von 2007 (!) läuft derzeit als „Ergänzung“) sowie das Aktionsprogramm Insektenschutz zügig mittels des im Entwurf vorliegenden Insektenschutzgesetzes umgesetzt werden. Zum anderen sollte die industrielle, monofunktionale Landwirtschaft hin zu ökologisch intensiven, multifunktionalen Systemen transformiert werden, die Menschen, agrarökologische Praktiken und die Erbringung von Ökosystemleistungen ins Zentrum stellen. Dazu sollte, nach der aus Umweltsicht enttäuschenden Einigung des Agrarministerrates am 21.20.2020 über die EU-GAP für 2021-2027, der deutsche Strategieplan zur Umsetzung der GAP die Spielräume für eine ökologische Ausgestaltung und finanzielle Förderung der Erhaltung von Ökosystemleistungen ausreizen, flankiert durch eine Naturschutzstrategie mit angemessener Finanzierung, die dem Anspruch der EU-Biodiversitätsstrategie gerecht wird, sowie durch eine ökologisch ausgerichtete Ackerbaustrategie mit konkreten Zielen und Maßnahmen (entsprechend der Empfehlungen des WBBGR, 2020). Parallele Förderstrukturen für nachhaltige Forstwirtschaft sollten ebenfalls Anreize zur Erhaltung von Ökosystemleistungen stärken.
  • Mittelfristig sollten konsistente Rahmen- und Finanzierungsbedingungen für alle Landnutzungs- und Schutzkonzepte etabliert und daher die GAP zu einer Gemeinsamen Ökosystempolitik („GÖP“) weiterentwickelt werden, in der die Erbringung von Ökosystemleistungen bzw. deren Erhaltung auf allen Flächen vergütet wird und Externalitäten der Landnutzung adäquat bepreist oder ordnungsrechtlich unterbunden werden. Land- und Forstwirte sollten insbesondere bei der Transformation ihrer Betriebe hin zu ökologischen Arbeitsweisen begleitet und unterstützt werden.


3.    Rolle negativer Emissionen klar eingrenzen und mit übergreifender Ökosystemstrategie verzahnen: Senkenstrategie mit Mehrgewinnen

  • Im Kontext eines nachhaltigen Umgangs mit Land sollten auch Ansätze für „negative Emissionen“ übergreifend behandelt werden, die der Transformationsbereich Energiewende und Klimaschutz bisher weitgehend ausspart; auch hier sollte auf eine „Mehrgewinnstrategie“ gesetzt werden, die neben dem Klimaschutz zu Biodiversitätserhaltung und Ernährungssicherung beitragen kann.
  • Maßnahmen zur Entfernung von CO2 aus der Atmosphäre sind kein Ersatz für die massive Reduktion von CO2-Emissionen mit dem Ziel, die Emissionen auf Null zu bringen.
  • Die Ambivalenz verschiedener Methoden zur Entfernung von CO2 aus der Atmosphäre, etwa in Bezug auf Permanenz, induzierte Landnutzungskonkurrenzen und weitere Nachhaltigkeitseffekte wird in der Nachhaltigkeitsstrategie klar benannt, ebenso die Unsicherheiten über nachhaltige Potenziale (S. 244). Dennoch werden an vielen Stellen (und insbesondere beim Klimaschutzziel bis 2050) Ziele als „Klimaneutralität“ formuliert, ohne dass ersichtlich ist, in welchem Ausmaß hierbei neben Emissionsminderung auch Methoden zur CO2-Entfernung aus der Atmosphäre eingeplant sind.
  • Die frühzeitige und ambitionierte Reduktion globaler CO2-Emissionen erlaubt es, risikoreiche, großskalige Anwendungen der CO2-Entfernung zu umgehen und auf solche Ansätze zu fokussieren, die zwar nur begrenzte Potenziale der CO2-Entfernung, aber erhebliche Mehrgewinne für biologische Vielfalt und Ernährungssicherung bieten. Ein vielversprechender Ansatz zur CO2-Entfernung aus der Atmosphäre ist die Renaturierung degradierter Landökosysteme, die als Mehrgewinnstrategie angesichts der anstehenden UN-Dekade zur Wiederherstellung von Ökosystemen zugleich besonders hohe politische Anschlussfähigkeit hat.
  • Es sollte sichergestellt werden, dass Anreize, Methoden zur CO2-Entfernung aus der Atmosphäre zu erforschen und umzusetzen, nicht zu neuen Flächenkonkurrenzen und Gefährdungen für einen nachhaltigen Umgang mit Land führen und keine Fehlanreize setzen, die bereits heute verfügbare Möglichkeiten zur Emissionsminderung verdrängen.
  • Bei der Festlegung klimapolitischer Ziele sowie der Gestaltung von Zeitplänen und Anrechnungsstrukturen sollte daher klar zwischen der Vermeidung von CO2-Emissionen und der Entfernung von CO2 aus der Atmosphäre unterschieden werden. Netto-Emissionsziele oder Klimaneutralitätsziele sollten, insofern negative Emissionen dabei Berücksichtigung finden, nur unter expliziter Angabe der unterstellten jeweiligen Beiträge von CO2-Vermeidung und -Entfernung formuliert werden, da andernfalls die Erreichung der Klimaziele gefährdet sein kann.
  • Die nachhaltig realisierbaren Potenziale der einzelnen Ansätze zur CO2-Entfernung aus der Atmosphäre sollten lokal, national sowie international ausgelotet und entsprechend in klimapolitischen Strategien, Anrechnungs- und Anreizstrukturen verankert werden.

4.    Verbrauchsreduktionsziele für nachwachsende Rohstoffe und Nachhaltigkeits-standards bei ihrer Gewinnung verankern

  • Die DNS geht von einem stark wachsenden Bedarf an Nahrungsmitteln durch Bevölkerungswachstum und veränderte Ernährungsgewohnheiten, insbesondere durch eine steigende Nachfrage nach tierischen Lebensmitteln, aus (SDG 2, S.87). Nachwachsende Rohstoffe werden zudem an mehreren Stellen zur Erreichung der SDGs eingeplant. Etwa sollen sie helfen den Energie-, Verkehrs- und Bausektor zu dekarbonisieren (SDGs 7, 11, 13) und im Rahmen einer Bioökonomie zu Innovationen, Wirtschaftswachstum und Beschäftigung beitragen (SDGs 8 und 9). Auch die Knappheit biogener Rohstoffe und die Notwendigkeit, Biodiversität zu erhalten (SDG 15) und Konkurrenzen mit der Ernährungssicherung (SDG 2) zu vermeiden, werden wiederholt anerkannt.
  • Ein vielversprechendes Potenzial zur Reduktion des Biomasse- und Flächenverbrauchs durch Deutschland (und die meisten anderen wohlhabenden Länder) liegt in der Veränderung von Ernährungsstilen, die in der DNS bisher vollständig ausgespart wird. Hier sollten Impulse für einen reduzierten Konsum tierischer Produkte entsprechend der „Planetary Health Diet“ gesetzt werden, z.B. indem diese neuen Ernährungsleitlinien bei öffentlich geförderten Verpflegungen zugrunde gelegt werden, sowie durch die Integration von Umweltkosten der Produktion in Lebensmittelpreise (soziale Härten können dabei z.B. durch Unterstützung betroffener Haushalte oder Senkung anderer Steuern abgefedert werden). Vor allem in vielen Entwicklungsländern kann der Biomasseverbrauch für traditionelle Bioenergie durch Substitution mit alternativen erneuerbaren Energien stark gesenkt werden. Entsprechende Programme sollten weiter gestärkt werden.
  • In Bereichen, die für nachhaltige Rohstoffproduktion maßgeblich sind, etwa beim Schutz terrestrischer Ökosysteme (SDG 15) und der Sicherstellung nachhaltiger Konsum- und Produktionsmuster (SDG 12), wird weiterhin v.a. auf eine Fülle an Förder-, Informations- und Forschungsmaßnahmen gesetzt. Diese sind zwar größtenteils begrüßenswert, aber auch unverbindlich, stellen oft nur inkrementelle Verbesserungen bestehender Ansätze dar und übertragen viel Verantwortung an die Verbraucher. Bestehende Umweltprobleme bleiben weiterhin ungelöst oder verschärfen sich, was sich auch in (voraussichtlichen) Zielverfehlungen bei vielen Umweltindikatoren der DNS wiederspiegelt. Auch die Biomassenachfrage könnte z. B. durch höhere CO2-Preise noch stark ansteigen. Daher sollte Deutschland auf nationaler Ebene und in der EU ein bezüglich Flächen, (sektoraler) Biomassenutzungen und Akteuren möglichst umfassendes System verbindlicher, aufeinander abgestimmter Instrumente für nachhaltige Rohstoffe entwickeln:
  • Zum einen empfiehlt Der WBGU, differenzierte, quantifizierte Verbrauchreduktionsziele für Rohstoffe und insbesondere Biomasse (inklusive Nahrungs- und Futtermittel, separat auch für Importe) und entsprechende Indikatoren in die DNS aufzunehmen.
  • Zum anderen sollten neben finanziellen Anreizen für Ökosystemleistungen (siehe 2.) auch Nachhaltigkeitsstandards für die Land- und Forstwirtschaft verschärft und ausgedehnt werden, etwa indem die Nachhaltigkeitskriterien der EU für die Förderung von Bioenergie und Biokraftstoffen („RED II“) schrittweise auf alle gehandelte Biomasse (auch Nahrungs- und Futtermittel) angewendet, verpflichtend und weiter verbessert werden (insbesondere die Einbeziehung nachhaltiger Landnutzung auf Ebene ganzer Staaten in die Nachhaltigkeitsbewertung, wie sie die RED II zur Vermeidung von indirekten Verlagerungseffekten erstmals einführt, scheint vielversprechend). Umweltexternalitäten sollten soweit wie möglich bepreist und ggf. auch ordnungsrechtlich unterbunden werden.

5.    Stoffliche Biomassenutzungen priorisieren, v.a. nachhaltiges Bauen weltweit

  • Erst wenn ausreichende Vorkehrungen zur Erhaltung von Biodiversität und natürlicher Kohlenstoffspeicher sowie zur Priorisierung von Ernährung getroffen wurden (siehe 4.), sollte eine hierarchisierte Biomassenutzung ausgebaut werden. Dabei sollten stoffliche und einzelne energetische Anwendungen priorisiert und diejenigen bevorzugt werden, bei denen Kohlenstoff langfristig gespeichert wird oder für die es heute keine anderen, nicht auf fossilen Energien beruhenden Alternativen gibt. Förderungen für andere Biomasseanwendungen sollten systematisch überprüft und ggf. zügig abgeschafft werden (etwa im Energiebereich, soweit keine Abfall- und Reststoffe genutzt werden; dies sollte sich auch in differenzierten Zielen für den Anteil verschiedener erneuerbarer Energien am Endenergieverbrauch wiederspiegeln, siehe SDG 7).
  • Vor diesem Hintergrund ist die Auswahl des nachhaltiges Bauens als Transformationsbereich zu begrüßen: Nachhaltiges, modernes Bauen mit Holz aus standortgerechter, nachhaltiger Waldwirtschaft kann emissionsintensive Materialien wie Zement und Stahl bereits heute in großem Umfang substituieren und bietet eine effektive Möglichkeit, langfristig Kohlenstoff zu speichern: Die bereits laufenden Aktivitäten zur Verbreitung des nachhaltigen Bauen mit Holz in Deutschland sollten daher gestärkt und durch adäquate CO2-Preise für konventionelle Baustoffe flankiert werden (ggf. indirekt durch Verbrauchsabgaben z.B. für Zement und Stahl). Massiver Baubedarf durch Bevölkerungswachstum und Urbanisierung ist aber v.a. in Entwicklungs- und Schwellenländern zu erwarten. Daher sollte Deutschland darüber hinaus mit internationalen (nicht nur staatlichen) Partnern eine weltweite „Mission nachhaltiges Bauen“ ausrufen, die die Entwicklung und großskalige Umsetzung nachhaltiger (Holz-)Bauweisen strategisch an eine nachhaltige Rohstoffversorgung koppelt. In der EU kann dies mit der Initiative von Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen für ein „neues europäisches Bauhaus“ verknüpft werden.

6.    Nationale Aktivitäten stärker mit globaler Perspektive verbinden, internationale Kooperation für eine globale Landwende institutionell durch neue Kooperationsgemeinschaften stärken

  • Der WBGU teilt die Einschätzung (z.B. in Kap. II.1.d), dass sich Multilateralimus und internationale Kooperationen in einer Krise befinden. Nichtsdestotrotz ist internationale Zusammenarbeit für die Erreichung globaler und nationaler Nachhaltigkeitsziele, die von Deutschland nicht im Alleingang erreicht werden können, unabdingbar. Deutschland sollte daher weiterhin und vermehrt anstreben, mit anderen Nationen u.a. im Rahmen themenspezifischer Allianzen zu kooperieren.
  • Ein angemessener, wirksamer Beitrag Deutschlands zur Lösung weltweiter Nachhaltigkeitsprobleme setzt zunächst eine stärkere Verantwortungsübernahme voraus: Ökologische und soziale Probleme im Ausland, die auch durch Deutschland (bzw. deutschen Konsum und Produktion für den Export) mit ausgelöst werden, sollten nicht nur durch Fördermaßnahmen vor Ort, sondern auch mit voller Konsequenz im Inland adressiert werden. Dies betrifft neben den obigen Maßnahmen etwa verbindliche Maßnahmen für sozial und ökologisch nachhaltige Lieferketten, die nach der DNS v.a. in „Partnerländern“ gefördert, aber bisher nicht bis nach Deutschland durchgezogen werden, z.B. durch entsprechende Nachweis-pflichten, für die in manchen europäischen Ländern bereits erste Beispiele existieren. Auf EU-Ebene sollte sich Deutschland z.B. für harmonisierte Nachhaltigkeits-vorgaben zur Holzhandelsverordnung der EU und deren einheitliche Durchsetzung einsetzen.
  • Die internationale Kooperation und Koordination für einen nachhaltigen Umgang mit Land – für eine globale Landwende – sollte gestärkt werden, indem für 2025 ein „Global Land Summit“ als gemeinsame Vertragsstaatenkonferenz aller drei Rio-Konventionen (UNFCCC, CBD, UNCCD) einberufen wird, um entsprechende Aufmerksamkeit zu erzeugen, Ressourcen zu mobilisieren und eine gemeinsame Vision zu entwickeln.
  • Darüber hinaus sollte die globale Landwende institutionell durch neue Allianzen gestärkt werden: Der WBGU empfiehlt (neben den bestehende Foren) die Errichtung neuer Kooperationsgemeinschaften durch gleichgesinnte Staaten und subnationale Regionen. Denkbar sind zum einen regionale Gemeinschaften, die auf eine grenzüberschreitende Umsetzung integrierter Landschaftsansätze zielen. Zweitens könnten sich Staaten, die über verschiedene Weltregionen verteilt sind können, zu supranationalen Gemeinschaften für eine globale Landwende zusammenschließen, denen sie spezifische Hoheitsbefugnisse übertragen, und etwa gemeinsame Produktionsstandards vereinbaren. Drittens könnten sich in globalen Bewahrungsgemeinschaften für wertvolle Ökosysteme Staaten und weitere, ggf. auch private Akteuren mit dem Ziel zusammenschließen und Ökosysteme in einem ihrer Mitgliedsstaaten gemeinsam erhalten und wiederherstellen, z.B. indem sie solche Gebiete gemeinsam pachten und damit aus der oft passiven Rolle bloßer „Geberländer“ heraustreten und inklusiv mit anderen Akteuren vor Ort gemeinsam Verantwortung übernehmen.