Agrarpolitik

• Die GAP in der Krise
• Die Agrarreform von 1992
• Die Reform der Agrarpolitik von 1999
• Die Reformen von 2003 und 2004
• Und die Verbraucherinnen und Verbraucher?

Seit den Anfängen des europäischen Einigungsprozesses zählt die Agrarpolitik zu den wichtigsten Aufgabenfeldern europäischer Politik und das aus gutem Grund. In den frühen fünfziger Jahren konnten die Gründerstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) kaum die Versorgung ihrer Bevölkerung mit Agrarprodukten gewährleisten. Die Erinnerung an Hunger und Lebensmittelknappheit im und nach dem Zweiten Weltkrieg prägte das Denken der Politiker. Sie sahen eine vorrangige Aufgabe darin, den Mangel an Nahrungsmitteln zu überwinden und die Versorgung der Bevölkerung langfristig zu sichern.

Deshalb wurde die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) bereits 1957 im EWG-Vertrag festgeschrieben. Danach sollte die GAP

• die landwirtschaftliche Produktivität steigern,
• angemessene Einkommen in der Landwirtschaft sichern,
• die Verbraucher ausreichend mit Nahrungsmitteln zu vernünftigen Preisen versorgen und
• die Märkte stabilisieren.

Die GAP beruht dabei bis heute auf drei Grundsätzen:

• Gemeinsamer Agrarmarkt (freier Warenverkehr in einem einheitlichen Markt),
• Gemeinschaftspräferenz (EU-Produkten wird gegenüber Produkten aus anderen Ländern Vorrang eingeräumt),
• Gemeinschaftliche Finanzierung.

Ausreichende Versorgung, gesteigerte Produktivität, ein vielfältiges und hochwertiges Produktangebot- dies alles gehört zu den Leistungen der Gemeinsamen Agrarpolitik.

Instrument der Gemeinsamen Agrarpolitik war zunächst im Wesentlichen die Preispolitik. Garantierte Preise für den Erzeuger ohne Beschränkung der Produktion hieß die Devise. Die Preise für Gemeinschaftserzeugnisse lagen dabei meist weit über dem Weltmarktpreis. Damit sie dennoch günstiger als importierte Waren angeboten werden konnten, wurden eingeführte landwirtschaftliche Produkte mit Zöllen oder Abgaben gegenüber den Gemeinschaftserzeugnissen verteuert. Ausfuhrbeihilfen sicherten die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Erzeugnisse auf dem Weltmarkt.

Die GAP in der Krise

Foto: REGIERUNGonline / Reineke EU-Landwirtschaft: Überproduktionen sollen zurückgefahren werden.

Während sich die Produktivität in unvorhersehbarem Maße steigerte, nahm gleichzeitig die Zahl der Landwirte ab. Es bildeten sich größere Betriebe. Bereits Anfang der siebziger Jahre wurde in der EU der Bedarf an den meisten Grundnahrungsmitteln durch eigene Erzeugnisse gedeckt. Die zunehmende Produktivität in der Landwirtschaft, die ursprünglich ein wichtiges, historisch begründetes Ziel der Gemeinsamen Agrarpolitik war, führte schließlich zu einer kostspieligen Überproduktion.

Die Gründe, warum die GAP in den siebziger Jahren in diese Sackgasse geriet, sind vielfältig: sinkende Nachfrage nach Fleisch und Milchprodukten, immense Fortschritte in Wissenschaft und Technik, schlechte Absatzchancen für teures EU-Futtergetreide und die ebenfalls subventionierte Landwirtschaft einiger Staaten außerhalb der EU, zum Beispiel der USA.

Für die Landwirte bestand dennoch kein Grund, ihre Produktion zu drosseln oder umzustellen. Die Überschüsse, die sie produzierten, wurden auf Kosten der EG eingelagert, aufgekauft oder zu subventionierten Preisen auf den Weltmärkten verkauft.

Vor allem die Lagerung von Überschüssen und die Finanzierung von Exportsubventionen belasteten den Haushalt trotz kostendämpfender Maßnahmen zunehmend. So betrug der Agrarhaushalt 1992 rund 58 Prozent des Gesamthaushalts der Europäischen Union. Während die Kosten für die EU-Agrarpolitik weiter stiegen, gaben immer mehr kleine Betriebe auf.

Auch die dauernde Überbeanspruchung des Bodens durch Dünge- und Schädlingsbekämpfungsmittel zwang zum Umdenken. Schließlich forderten viele Handelspartner der Europäischen Union im Rahmen der Uruguay-Runde des GATT (WTO) eine gewisse Öffnung der EU-Agrarmärkte.

Die Agrarreform von 1992

Die Kritik an der Gemeinsamen Agrarpolitik wurde zu Beginn der neunziger Jahre immer lauter, so dass sich der Rat im Frühjahr 1992 zu einer grundlegenden Agrarreform entschloss. Zentraler Punkt der Reform: Die Mitgliedsstaaten entschieden sich für erhebliche Preissenkungen bei Getreide und Rindfleisch. Die Interventionspreise wurden in drei Schritten zurückgeführt.

Um die Einkommen der Landwirte zu sichern, wurde verstärkt auf ein System von Direktzahlungen gesetzt: Die durch die Agarreform eingetretenen Einkommensverluste der Betriebe werden seither verstärkt durch direkte Einkommensbeihilfen ausgeglichen.

Ebenso wird die Stilllegung von Nutzflächen zur Entlastung der Märkte besonders gefördert. So sind die Einkommen nicht mehr so stark produktionsabhängig, und der Anreiz zur Produktionssteigerung wird gemildert. Durch ein Prämiensystem soll zusätzlich die Flächenstilllegung und die extensive, diversifizierte Nutzung landwirtschaftlicher Flächen belohnt werden.

Die reformierte Agrarpolitik soll auch den zunehmenden Forderungen nach einer umweltfreundlichen Landwirtschaft Rechnung tragen. Inzwischen werden Prämien an Landwirte gezahlt, die sich zu einer umweltverträglichen Produktionsweise verpflichtet haben. Die Pflege der Kulturlandschaft zählt zu den Aufgaben der Landwirtschaft.

Die Reform des Jahres 1992 zeigt heute Erfolge: Die Überproduktion wurde verringert, das Einkommen der Landwirte gesichert.

Die Reform der Agrarpolitik von 1999

Damit die Gemeinsame Agrarpolitik den Herausforderungen der kommenden Jahre gerecht wurde, musste sie sich weiterentwickeln. In der GAP-Reform von 1999 spiegelte sich der Wandel wider, den die Landwirtschaft in den nächsten Jahren vollziehen sollte.

Die Verhandlungen des Jahres 2000 über eine weitere Liberalisierung der Weltagrarmärkte und die Erweiterung der Europäischen Union stellten die Gemeinsame Agrarpolitik vor ihre größte Herausforderung. Durch die Aufnahme neuer Mitglieder sollte sich die landwirtschaftliche Produktionsfläche vergrößern und die Zahl der Agrarbetriebe anwachsen. Dies blieb nicht ohne Auswirkungen auf die Agrarpolitik.

Mit der neuerlichen GAP-Reform im Rahmen der Agenda 2000 wollte sich die Europäische Union für die neuen Herausforderungen rüsten. Sie vertiefte und erweiterte die Reform von 1992, indem sie die Preisstützungen durch Direktbeihilfen ersetzte und die Entwicklung des ländlichen Raums zum zweiten Pfeiler der Gemeinsamen Agrarpolitik machte.

Um auch künftig die Wettbewerbsfähigkeit landwirtschaftlicher Produkte zu sichern, sollten umfangreiche Preissenkungen erfolgen. Die Einführung von Direktbeihilfen sicherte nicht nur das Einkommensniveau der Landwirte und unterstützte kleine und mittelständische Betriebe, sondern diente auch der Entwicklung des ländlichen Raums insgesamt.

Dazu zählten die Modernisierung der landwirtschaftlichen Betriebe, die Qualitätssicherung bei Nahrungsmitteln, die Berücksichtigung des Umwelt- und Naturschutzes, die Schaffung alternativer Beschäftigungsmöglichkeiten im ländlichen Raum, sowie die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen einhergehend mit der Förderung der Chancengleichheit. Die Agrarausgaben wurden auf durchschnittlich 40,5 Milliarden Euro pro Jahr für Marktmaßnahmen sowie rund 13 Milliarden Euro für ländliche Entwicklung begrenzt. Damit wurden die Agrarausgaben auf dem Niveau von 1999 stabilisiert.

Die Reformen von 2003 und 2004

Die bisherigen Reformen der Gemeinsamen Agrarpolitik konnten die Überschussproduktion jedoch nicht verhindern und damit auch nicht die Exportsubventionen. Die EU war gefordert, im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) zu einem Abbau der Subventionen zu kommen, um der Forderung nach einem fairen Welthandel besonders im Interesse der Entwicklungsländer nachzukommen. Zudem waren die Subventionen von Überschüssen den Verbrauchern auf Dauer nicht mehr verständlich zu machen.

Aus diesen Gründen beschlossen die EU-Landwirtschaftsminister im Juni 2003 weitere Reformen: Die wichtigsten Maßnahmen sind die Entkoppelung der Beihilfen von der Produktion, um auf diese Weise die Anreize zur Überproduktion abzubauen; die so genannte Modulation, wonach ländliche Regionen direkte Beihilfen erhalten können und schließlich die Festlegung von EU-Standards im Umwelt- und Tierschutzbereich sowie bei der Lebensmittelsicherheit. Bei Verstößen gegen diese Standards können bis zu 25 Prozent der EU-Fördergelder gestrichen werden.

Im April 2004 einigten sich die EU-Landwirtschaftsminister bei verschiedenen Produkten, die bisher noch nicht betroffen waren, auf die Entkoppelung der Beihilfen. Dies betrifft Olivenöl, Tabak, Baumwolle und Hopfen. Gerade beim Tabak war die EU immer wieder kritisiert worden, da sie einerseits sich im Interesse der Gesundheit dem Kampf gegen das Rauchen verschrieben hatte, andererseits aber den Tabakanbau subventionierte. Schrittweise wird bis 2010 ist die vollständige Entkoppelung beim Tabak erfolgen. Das bedeutet, dass nun Anreize bestehen, die die Tabakbauern veranlassen werden, andere Produkte anzubauen.

Die Agrarreform von 2003 gibt den Bauern neue Freiräume für marktgerechte Erzeugung. Die Förderung der Entwicklung ländlicher Räume ist elementarer Bestandteil der Gemeinsamen Agrarpolitik geworden. Gleichzeitig flankieren die Direktzahlungen den schwierigen Anpassungsprozess an die Bedingungen liberalisierter Agrarmärkte und Lebensmittelsicherheit, Umwelt- und Tierschutz werden mit den Direktzahlungen verknüpft. Dadurch werden gesellschaftliche Leistungen der Landwirtschaft anerkannt.

Diese Ausrichtung macht die GAP zukunftsfähig. Das Europäische Landwirtschaftsmodell kann so fortlaufend weiter entwickelt und über das Jahr 2013 gesichert werden. Hinsichtlich der Finanzierung der GAP hat der Europäische Rat im Jahr 2002 klare Festlegungen bis zum Jahr 2013 getroffen.

In der Diskussion über die Weiterentwicklung der GAP sind zwei Dinge zu berücksichtigen:

• die Planungssicherheit für den Sektor bis 2013 und
• die Notwendigkeit der GAP auch nach 2013 ein tragfähiges Fundament zu geben.

 

Und die Verbraucherinnen und Verbraucher?

Die Qualität der landwirtschaftlichen Produkte ist in den letzten Jahren für die Verbraucher und Verbraucherinnen besser erkennbar geworden: Bestimmungen für Qualitäts- und Gütezeichen, Regeln für Produkte, die nach biologischen Methoden angebaut werden, eine Richtlinie, die die Herkunftsbezeichnung schützt sowie umfassende Informationspflichten kommen den Verbrauchern zugute. Schließlich wurde und wird der vorbeugende Verbraucherschutz gestärkt.