Inhalt
Glossar
Deutschsprachiges Glossar
Schon zu Beginn des Europäischen Einigungsprozesses gab es Vorstellungen über eine Zusammenarbeit im Bereich der internationalen Politik. Aber es dauerte nahezu vierzig Jahre bis der Ausdruck "Gemeinsame Außenpolitik" einen Platz in den Europäischen Verträgen fand.
1954 war der Versuch, eine Europäische Verteidigungsgemeinschaft (EVG) zu gründen, gescheitert. Erst 1970 griffen die EU-Staats- und Regierungschefs die Idee einer verstärkten außenpolitischen Zusammenarbeit wieder auf. Man vereinbarte die Zusammenarbeit in der Außenpolitik, die zur sogenannten Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) führte. Das war die Vorläuferin der heutigen GASP. Die EPZ fand auf zwischenstaatlicher Ebene statt. 1986 wurde dieser zwischenstaatlichen Zusammenarbeit in der Einheitlichen Europäischen Akte eine förmliche Grundlage gegeben. Dies änderte aber nichts an der Art dieser Zusammenarbeit.
Im Vertrag von Maastricht ist zum ersten Mal das Ziel einer "Gemeinsamen Außenpolitik" festgelegt. Die Europäische Union kann als solche nun auf der internationalen Bühne auftreten. Sie kann ihren Standpunkt zu bewaffneten Konflikten, zu Menschenrechtsfragen oder anderen Themen zum Ausdruck bringen.
Durch den Vertrag von Amsterdam, der am 1. Mai 1999 in Kraft getreten ist, wurden die GASP-Bestimmungen revidiert. Die Artikel 11 bis 28 des Vertrags über die Europäische Union sind jetzt speziell der GASP gewidmet. Die Ernennung eines Hohen Vertreters für die GASP war eine wichtige Entscheidung im Zusammenhang mit einer stärkeren Effizienz und besseren Außenwirkung der Außenpolitik der EU. Mit dem Vertrag von Lissabon ist dieder Hohe Vertreter gleichzeitig Vizepräsident der EU-Kommission und sitzt dem Rat der SAußenminister vor.
Die GASP
Im Vertrag von Nizza, der am 1. Februar 2003 in Kraft getreten ist, sind die Ziele der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik klar definiert:
- Wahrung der gemeinsamen Werte, der grundlegenden Interessen, der Unabhängigkeit und der Unversehrtheit der Union
- Stärkung der Sicherheit der Union und ihrer Mitgliedstaaten
- Wahrung des Friedens und Stärkung der internationalen Sicherheit im Einklang mit den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen
- Förderung der internationalen Zusammenarbeit
- Entwicklung und Stärkung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sowie die Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten
Mit dem Vertrag von Lissabon ist die GASP nicht nur durch die Funktion des Hohen Vertreters gestärkt. Die EU erhält auch einen eigenen diplomatischen Dienst. (EAD).
Akteure der GASP
In die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sind alle Akteure des außenpolitischen Handelns der Regierungen eingebunden:
- Die Staats- und Regierungschefs als "Europäischer Rat". Sie legen die allgemeinen Grundsätze und Leitlinien der GASP fest. Sie können einstimmig gemeinsame Strategien beschließen, die für alle Staaten bindend sind und von der EU durchgeführt werden.
- Die Außenminister, die monatlich unter Vorsitz des Hohen Vertreters zusammentreten. Der Rat kann auf der Basis einer gemeinsamen Strategie mit qualifizierter Mehrheit gemeinsame Standpunkte oder Aktionen beschließen. Die gemeinsame Aktion ist das stärkste Instrument gemeinsamen Handelns in der Außenpolitik. Solche Aktionen können sowohl politische als auch andere, zum Beispiel militärische Maßnahmen einschließen. Für Beschlüsse, die nicht auf einer gemeinsamen Strategie beruhen, ist Einstimmigkeit erforderlich.
- Das Politische und Sicherheitspolitische Komitee (PSK) mit Sitz in Brüssel, das die Tagesarbeit leistet. Die Mitglieder des PSK erhalten ihre Weisungen direkt aus den Außenministerien der Mitgliedstaaten, die ihrerseits über die "Europäischen Korrespondenten" ständig miteinander in Kontakt stehen.
- Experten aus den nationalen Ministerien, die unter Leitung des PSK in Arbeitsgruppen Spezialthemen beraten, etwa die Bekämpfung des internationalen Terrorismus oder Probleme auf dem Balkan oder im Nahen Osten.
- Die Botschafter der Mitgliedstaaten und die Delegationen der Europäischen Kommission überall in der Welt und bei internationalen Organisationen. Sie arbeiten im Rahmen der GASP eng zusammen und stimmen sich gegenseitig ab.
Bei allen Beschlüssen, für die Einstimmigkeit vorgeschrieben ist, kann ein Mitgliedstaat sich der Stimme enthalten; er kann damit aber Beschlüsse nicht verhindern. Man spricht von "konstruktiver Enthaltung". Das Land, das sich der Stimme enthalten hat, ist nicht verpflichtet, diesen Beschluss durchzuführen. Es akzeptiert aber, dass er für alle anderen Staaten bindend ist. Es unterlässt alles, was die Ausführung des Beschlusses durch die anderen Staaten behindern könnte.
Der ständigen Information rund um die Uhr dient ein eigens für die GASP eingerichtetes und zentral von Brüssel aus gesteuertes Kommunikationsnetz ("Coreu", kurz aus "Correspondance europeenne"). Es verbindet die Außenministerien, die Europäische Kommission und das Ratssekretariat in Brüssel miteinander.
Nach außen, also gegenüber Staaten und Organisationen in aller Welt, wird die Europäische Union in Fragen der Gemeinsamen Außenpolitik in der Regel durch die "Troika" vertreten: Ratspräsidentschaft, der Generalsekretär des Rates in seiner Eigenschaft als Hoher Vertreter für die GASP und die Kommission.
Im Generalsekretariat in Brüssel wurde eine "Strategieplanungs- und Frühwarneinheit" eingerichtet. Sie soll außenpolitische Entwicklungen und Ereignisse überwachen und analysieren und frühzeitig vor möglichen Krisen warnen.
Das Europäische Parlament nimmt beratend an der GASP teil; es wird regelmäßig unterrichtet und zu wichtigen Aspekten und grundlegenden Weichenstellungen der GASP gehört. Der Ratsvorsitz muss darauf achten, dass diese Stellungnahmen des Europäischen Parlaments gebührend berücksichtigt werden. Das Parlament kann Anfragen und Empfehlungen an den Rat richten und wird über die Entwicklung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik informiert.
Instrumente der GASP
Es stehen insgesamt drei Arten von Instrumenten zur Verfügung, mit je unterschiedlicher Wirkung und Verbindlichkeit:
Der Gemeinsame Standpunkt
In gemeinsamen Standpunkten wird ein für die Mitgliedstaaten verbindliches "Konzept der Union für eine bestimmte Frage geographischer oder thematischer Art" bestimmt. Die Mitgliedstaaten "tragen dafür Sorge, dass ihre einzelstaatliche Politik mit den gemeinsamen Standpunkten in Einklang steht."
Die Annahme Gemeinsamer Standpunkte erfolgt in der Regel einstimmig, außer wenn es hierbei um die Umsetzung einer Gemeinsamen Strategie geht. Als "Gemeinsamer Standpunkt" wurden beispielsweise Sanktionsmaßnahmen gegen Jugoslawien beschlossen. Die Behörden der EU-Mitgliedstaaten erteilten an bestimmte Bürger Jugoslawiens wegen ihrer Nähe zum Milosevic-Regime keine Einreisevisa mehr.
Die Gemeinsame Aktion
Gemeinsame Aktionen werden verabschiedet, wenn die Union auf einem konkreten Gebiet der Außenpolitik operativ tätig werden will (zum Beispiel Entsendung von Wahlbeobachtern, Verhängung von Sanktionen). In dem Text der Gemeinsamen Aktion sind die damit verfolgten Ziele und die dafür eingesetzten Mittel zu nennen.
Die Entscheidung über eine Gemeinsame Aktion erfolgt einstimmig, mit Ausnahme der Fälle, in denen es um die Durchführung einer Gemeinsamen Strategie geht.
Die Gemeinsame Strategie
Das Instrument der Gemeinsamen Strategie hat das Ziel, eine Form des EU-internen Rechtsakts zu schaffen, der die Mitgliedstaaten auf eine gemeinsame Politik festlegt. Diese Strategien können ein umfassendes Konzept der Union zu einem bestimmten Bereich (geographisch oder thematisch) ihrer Außenpolitik enthalten. Zu dessen Umsetzung werden eine Reihe konkreter Maßnahmen verbindlich festgeschrieben.
Die Strategie wird einstimmig durch den Europäischen Rat beschlossen. Weitere Maßnahmen zur Umsetzung (Gemeinsame Standpunkte oder Gemeinsame Aktionen) können dagegen vom Allgemeinen Rat mit qualifizierter Mehrheit getroffen werden. Inzwischen gibt es einige gemeinsame Strategien, zum Beispiel zu Afrika oder Asien.
Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) stärkt die äußere Handlungsfähigkeit der Europäischen Union (EU). Sie ist Bestandteil der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP). Diese erhält durch die GSVP zusätzlichen Rückhalt und Profil.
Sie ist in den Artikeln 42 bis 46 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) geregelt. Die Aufgaben des Bündnisses sind im Einzelnen humanitäre Aufgaben und Rettungseinsätze, friedenserhaltende Aufgaben sowie Kampfeinsätze bei der Krisenbewältigung, einschließlich friedensschaffender Maßnahmen.
Es handelt sich dabei um die so genannten Petersberg-Aufgaben. Mit dem Vertrag von Lissabon wurden diese erweitert. Sie enthalten nun auch die Bekämpfung des Terrorismus. Zudem haben die Mitgliedstaaten ihre gegenseitige Solidarität erklärt: im Falle eines Angriffs auf das Territorium eines Mitgliedstaats verpflichten sich die anderen Mitgliedstaaten zu Hilfe und Unterstützung. Die gemeinsame Verteidigungspolitik könnte zu einer gemeinsamen Verteidigung der EU führen. Dies müsste der Europäische Rat einstimmig beschließen und die Mitgliedstaaten einen entsprechenden Beschluss annehmen und ratifizieren. Die GSVP berührt jedoch nicht den besonderen Charakter der Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Mitgliedstaaten.
Militärische Fähigkeiten
Die EU verfügt über keine eigenen militärischen Kräfte. Ähnlich wie andere internationale Organisationen ist die EU daher auf die militärische Ausstattung ihrer Mitgliedstaaten angewiesen.
Ob diese ihre Armeen in einen Kampfeinsatz entsenden, richtet sich nach dem jeweiligen innerstaatlichen Recht. In Deutschland ist hierfür ein Beschluss des Bundestags notwendig.
Das Gesamtziel der EU im Bereich der militärischen Fähigkeiten sieht vor, innerhalb von 60 Tagen bis zu 60.000 Soldaten für einen Einsatz von mindestens einem Jahr verlegen zu können (European Headline Goal). Außerdem wurden so genannte Battlegroups eingerichtet. Dabei handelt es sich um Gruppen von ungefähr 1500 Soldaten, die innerhalb von 10 bis 15 Tagen nach einem Ratsbeschluss einsatzfähig sind.
Zivile Aspekte
Außerdem engagiert sich die Union in zivilen Aspekten der Krisenbewältigung. Dies ist Ausdruck des Gesamtkonzepts der Union, im Bereich der Krisenbewältigung das Spektrum an zivilen Instrumenten weiter auszubauen. Dazu gehören:
- Polizeimissionen,
- Stärkung der Rechtsstaatlichkeit,
- Stärkung der Zivilverwaltung und
- Katastrophenschutz.
Die Mitgliedstaaten leisten ihre Beiträge zur Erfüllung dieser Ziele. Deutschland trägt mit bis zu 900 Polizisten zu dem Ziel einer Gesamtzahl von 5.000 Polizisten für internationale Missionen bei.
Akteure
In der GSVP nehmen der Europäische Rat der Staats- und Regierungschefs (ER) und der Rat für Auswärtige Angelegenheiten die zentralen Positionen ein. Der ER formuliert die Leitlinien, auf deren Grundlage der Rat für Auswärtige Angelegenheiten Beschlüsse fasst. Demgegenüber haben Kommission und Europäisches Parlament kaum Mitspracherechte und die Mitgliedstaaten behalten großen Einfluss.
Der Hohe Vertreter leitet die GESP genauso wie die GASP (Artikel 18 EUV). Er trägt dem Rat seine Vorschläge vor und führt sie aus. Er ist gleichzeitig Vizepräsident der EU-Kommission und vertritt gemeinsam mit dem EU-Ratspräsidenten die Union nach außen.
Während in den übrigen Bereichen der GASP mittlerweile einige Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit getroffen werden, gilt in der GSVP weiterhin das Einstimmigkeitsprinzip. Eine Ausnahme stellt die so genannte Ständige Strukturierte Zusammenarbeit (SSZ) dar: Seit dem Vertrag von Lissabon können einzelne Staaten auf Grundlage einer qualifizierten Mehrheitsentscheidung des Rats für Auswärtige Angelegenheiten untereinander enger zusammenarbeiten
Weitere Akteure
- Das Politische und Sicherheitspolitische Komitee (PSK), das für die gesamte GASP zuständig ist, leistet die Tagesarbeit indem es zum Beispiel die Treffen des Rats vorbereitet.
- Der Militärausschuss berät das PSK in militärischen Fragen. Er besteht aus den Generalstabschefs der Mitgliedsländer.
- Der Militärstab übernimmt als Teil des Generalsekretariats des Rates für Auswärtige Angelegenheiten unter anderem die strategische Planung von Einsätzen.
- Seit 2004 hat außerdem die Europäische Verteidigungsagentur ihre Arbeit aufgenommen. Ihre Aufgabe ist es, die Zusammenarbeit der EU-Staaten (mit Ausnahme Dänemarks) im Bereich der Rüstung und von Forschung und Technologie zu verbessern
- Da mit der GSVP nicht nur militärische sondern vor allem auch zivile Aspekte verfolgt werden, existiert mit dem Ausschuss für die zivilen Aspekte der Krisenbewältigung auch ein hierfür zuständiges Gremium.
Verhältnis zur NATO
Die GSVP steht nicht in Konkurrenz zur NATO und soll diese nicht ersetzen, sondern ergänzen. Im Dezember 2002 wurden Dauervereinbarungen zwischen EU und NATO geschlossen. Im März 2003 schlossen beide ein Abkommen, das der EU den Rückgriff auf Mittel und Fähigkeiten der NATO ermöglicht. Damit sind die Grundlagen für eine strategische Partnerschaft zwischen EU und NATO gelegt.
Die Gesetzgebungskompetenzen sind zwischen der EU und den Mitgliedstaaten aufgeteilt. Der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) legt dies in den Artikeln 3-6 fest. Danach gibt es vergleichbar der Regelung im deutschen Grundgesetz Politikfelder mit ausschließlichem Gesetzgebungsrecht der Union. Weitere Politikfelder teilt die Union mit den Mitgliedsländern. Schließlich gibt es noch die Möglichkeit der Union, auf weiteren Politikfeldern koordinierend tätig zu werden.
Die ausschließliche Zuständigkeit hat die Union unter anderem bei den Zöllen, dem Wettbewerbsrecht im Binnenmarkt, der gemeinsamen Handelspolitik sowie bei der gemeinsamen Währung Euro. Gemeinsame Zuständigkeit gibt es unter anderen beim Binnenmarkt, der Landwirtschaft, der Umwelt, dem Verbraucherschutz, Energie und dem Raum der Freiheit, Sicherheit und des Rechts. Die EU koordiniert zum Beispiel in der Gesundheitspolitik, der Kultur und dem Katastrophenschutz.
Grundsätzlich gilt, dass die Union nur auf den Politikfeldern tätig werden darf, die ihr die europäischen Verträge eindeutig zuweisen. Dies ergibt sich aus dem Subsidiaritätsprinzip sowie dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung nach Artikel 5 des Vertrags über die Europäische Union (EUV). Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil zum Vertrag von Lissabon klargestellt, dass Deutschland weitere Gesetzgebungskompetenzen nur auf die Europäische Union übertragen darf, wenn Bundestag und Bundesrat dem zustimmen.
Die Rechtsakte der EU
Die EU kennt verschiedene Rechtsakte, die in Artikel 288 AEUV festgelegt sind.
- Die Verordnung hat allgemeine Geltung und ist in den Mitgliedsländern unmittelbar gültig.
- Die Richtlinie ist verbindlich, was das Ziel angeht, das mit ihr verbunden ist. Die Ausführung ist jedoch den Mitgliedsländern in der Wahl der Form und Mittel überlassen.
- Beschlüsse richten sich an bestimmte Adressaten und sind in allen Teilen verbindlich.
- Nicht verbindlich sind Empfehlungen und Stellungnahmen.
Das Gesetzgebungsverfahren
Mit dem Vertrag von Lissabon ist das Europäische Parlament (EP) neben dem EU-Ministerrat gleichberechtigter Gesetzgeber in der Union geworden. Beide müssen einem Gesetzesentwurf zustimmen. Damit ist das bisher geltende Mitentscheidungsverfahren durch das ordentliche Gesetzgebungsverfahren abgelöst worden. Im Kapitel 2 des AEUV sind die Einzelheiten des Gesetzgebungsverfahrens geregelt.
Grundsätzlich hat nur die Europäische Kommission das Recht, Gesetzentwürfe vorzulegen. Allerdings können das EP, der Ministerrat und der Europäische Rat die Kommission auffordern, tätig zu werden. Auch können eine Million Bürgerinnen und Bürger der EU in einem Volksbegehren die Kommission auffordern, sich eines Themas anzunehmen.
Ein Gesetzesvorschlag der Kommission wird in einem mehrstufigen Verfahren von Rat und EP beraten. Sofern es im regulären Verfahren nicht zu einer Einigung zwischen Rat und EP kommt, tritt der Vermittlungsausschuss in Aktion. Er setzt sich aus einer gleich großen Zahl von Mitgliedern aus EP und Rat zusammen. Er muss binnen sechs Wochen eine Einigung herbeiführen. Wenn das nicht gelingt, ist der geplante Rechtsakt gescheitert.
Rat und EP werden beim Gesetzgebungsverfahren vom Ausschuss der Regionen und dem Wirtschafts- und Sozialausschuss beraten. Beide Ausschüsse müssen gehört werden und geben Stellungnahmen ab.
Die Rolle der Nationalen Parlamente im europäischen Gesetzgebungsverfahren wird in zwei Zusatzprotokollen zum Vertrag von Lissabon geregelt. Danach müssen die Parlamente zeitgleich mit dem Europäischen Parlament von der EU-Kommission über Gesetzesinitiativen unterrichtet werden. Sie können unter Berufung auf das Subsidiaritätsprinzip gegen die Gesetzesinitiative Stellung nehmen. Erreicht die Zahl der ablehnenden Stellungnahmen mindestens ein Drittel der Gesamtzahl der Parlamente muss der Entwurf überprüft werden.
Nach Artikel 168 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) ergänzt die Europäische Union (EU) die Politik der Mitgliedstaaten im Bereich der Gesundheitspolitik. So wird gemeinsam ein hohes Gesundheitsschutzniveau sichergestellt. Jedoch ist jeder EU-Mitgliedstaat in der Festlegung und Organisation seiner Gesundheitspolitik im Detail frei.
Die EU unterstützt die Mitgliedstaaten gezielt mit Maßnahmen zur Verbesserung des Gesundheitsschutzes. Neben der Förderung einer gesunden Ernährung und dem verantwortungsvollen Umgang mit Alkohol gehört dazu auch die Präventionsarbeit gegen Nikotin- und Drogenkonsum sowie die Vorbeugung gegen Seuchen wie HIV/Aids.
Außerdem fördert die EU die Forschung im Gesundheitsbereich, um neue Behandlungsmöglichkeiten zu erproben und die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen zu stärken.
Die Europäische Krankenversicherungskarte erleichtert Bürgerinnen und Bürgern aus den 27 EU-Mitgliedstaaten sowie Island, Liechtenstein, Norwegen und der Schweiz den Zugang zu medizinischen Versorgungsleistungen während eines vorübergehenden Aufenthalts im Ausland.
Grundtvig ist eines der vier EU-Bildungsprogramme, die unter dem Dach der Initiative Lebenslanges Lernen zusammengefasst sind. Es richtet sich an Einrichtungen und Organisationen im Bereich der Erwachsenenbildung. Mit der Zielgruppe der Erwachsenen reagiert Grundtvig auf die zunehmend älter werdende Bevölkerung. Es bietet Erwachsenen und Senioren die Möglichkeit, ihr Wissen und ihre Kompetenzen zu verbessern. Der Name des Programms geht auf den Vater der Volkshochschulbewegung, den Dänen Nikolaj Frederic Severin Grundtvig (1783 – 1872) zurück.
Die Initiative unterstützt finanziell die Mobilität einzelner Erwachsener sowie von Gruppen. Dadurch sollen die Lernenden andere europäische Staaten kennenlernen und ein stärkeres europäisches Bewusstsein entwickeln. Während des Auslandsaufenthalts gibt es vielfältige Bildungsangebote. In Workshops, Lernpartnerschaften und multilateralen Projekten vertiefen die Teilnehmer ihre Fähigkeiten und tauschen sich mit Teilnehmern anderer Länder aus. Darüber hinaus unterstützt Grundtvig Freiwilligenprojekte von Senioren und Besuche im Ausland.
Eingebettet in eine europäische Dimension ist das allgemeine Ziel der Initiative, der Erwachsenenbildung eine europäische Qualität zu verleihen. Innerhalb Europas soll die Zusammenarbeit zwischen Bildungseinrichtungen verbessert und intensiviert werden. Lehrende aus verschiedenen Ländern sollen bei Seminaren über neue pädagogische Ansätze und innovative, internetgestützte Inhalte unterrichtet werden. Genauso wichtig ist auch der Austausch der Lehrenden untereinander. Erfolgreiche Lehrkonzepte sollen in andere Länder eingebracht werden.