„Mehr als 13.000 Tonnen vom Staat aufgekaufte Butter warten derzeit in deutschen Kühlhäusern darauf, dass sich der Marktpreis wieder stabilisiert.“ Dies meldete der Bayerische Rundfunk im Mai 2003. Im Jahr 2007, bei steigenden Preisen für Butter und Milch, wirken staatliche Stützkäufe wie aus einer fremden Zeit.

Sind sie zu einem gewissen Grad auch. Die Agrarpolitik hat mittlerweile verschiedenste Instrumente entwickelt, um marktgerechtere Bedingungen, Qualität und Umweltschutz in der Landwirtschaft zu stärken.

Aus Mangel wurde Masse

Erste Hilfsprogramme für die Landwirtwirtschaft gab es in den Fünfzigerjahren, um möglichst große Mengen an Lebensmitteln zu produzieren. Ernährungsengpässe wollte man nach den Jahren des Hungers für immer vermeiden. Deswegen spielte Agrarpolitik auch in der Europäischen Union (EU) von Anfang an eine zentrale Rolle. So wurden zum Beispiel 1957 im Gründungsvertrag der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) garantierte Mindestpreise verankert. Selbst Überschüsse wurden stark subventioniert. Für die Verarbeitung von Milch gab es ab 1967 Beihilfen. Es lohnte sich also für die Bauern, so viel wie möglich zu erzeugen. Das Resultat: Butterberge, Milchseen und überfüllte Getreidespeicher in den Siebzigerjahren. Was zuviel war, wurde auf Kosten der Europäischen Gemeinschaft (EG) eingelagert, aufgekauft oder zu subventionierten Preisen auf die Weltmärkten gebracht.

Einführung der Milchquote

1984 reagierte die EU auf die Milchüberschüsse, indem sie die Milchquote einführte. Die so genannte Garantiemengenregelung schreibt seitdem fest, wie viel jeder EU-Mitgliedsstaat an Milch produzieren darf. In Deutschland, dem größten Milchproduzenten in der EU, wurde die zugewiesene Menge von rund 28 Milliarden Litern auf die einzelnen milcherzeugenden Betriebe verteilt. Liefert ein Bauer mehr Milch als ihm laut Quote zusteht, muss er ein Bußgeld zahlen, die Superabgabe. Sie ist so hoch, dass die Milchproduktion sich ökonomisch nicht rechnet. So wurde zum Beispiel 2005/2006 in Deutschland die Quote um 200.000 Tonnen überschritten. Die Superabgabe betrug 31 Cent/Liter, so dass insgesamt eine Abgabe von 62 Millionen Euro fällig wurde.

Die nächsten Schritte

Mit der EU-Agrarreform von 1992 folgten die nächsten Schritte. Auslöser war vor allem, dass die Nachfrage nach Fleisch und Milchprodukten sank. Andererseits erhöhten Fortschritte in Wissenschaft und Technik die Leistungsfähigkeit der Landwirtschaft stark. Hinzu kam, dass auch in anderen Staaten außerhalb der EU, etwa in den USA, hohe Subventionen in die Landwirtschaft flossen. Schließlich forderten viele Handelspartner im Rahmen der Welthandelsorganisation, dass die EU ihre Agrarmärkte zu einem gewissen Grad öffnet.

Um die Einkommen der Landwirte zu sichern, setzte die EU 1992 verstärkt auf Direktzahlungen: Seitdem werden die durch die Agrarreform eingetretenen Einkommensverluste der Betriebe verstärkt durch direkte Beihilfen ausgeglichen. Gefordert wird auch, Äcker stillzulegen. So sind die Einkommen nicht mehr so stark produktionsabhängig, und der Anreiz zur Produktionssteigerung wird gemildert.

Mit dem Reformpaket von 1999 setzte die EU den zu Beginn der Neunzigerjahre eingeschlagenen Weg fort. Preisstützungen wurden verstärkt durch Direktbeihilfen ersetzt. Die Entwicklung des ländlichen Raums war fortan der zweite Pfeiler der Gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Union.

Die letzten Reformen

Die bisherigen Neuerungen der Gemeinsamen Agrarpolitik konnten die Überschussproduktion nur zum Teil verhindern. Das führte dazu, dass weiterhin Exportsubventionen gezahlt wurden. Die EU-Landwirtschaftsministerien reagierten 2003 mit neuen Maßnahmen: die Beihilfen wurden von der Produktion entkoppelt und es wurde die so genannte Modulation eingeführt. Hiernach erhalten ländliche Regionen direkte Beihilfen. Beihilfe wird aber nur gezahlt, wenn die EU-Standards für Umwelt- und Tierschutz sowie der Lebensmittelsicherheit eingehalten werden. Das heißt: Bis zu 25 Prozent der Fördergelder können gestrichen werden, sollte ein Bauer gegen die Standards verstoßen. 

Wie geht es weiter?

Internationale Organisationen wie die OECD oder die Food and Agriculture Organization (FAO) gehen davon aus: Der Welthandel mit Milcherzeugnissen wird in den nächsten Jahren weiter wachsen. Die Preise für Milcherzeugnisse sollen sich weltweit auf einem höheren Niveau als in der Vergangenheit einpendeln.

Auch in Brüssel wird die Situation sehr genau beobachtet. Die EU-Kommission vertritt die Auffassung, dass aufgrund der steigenden Nachfrage die Milchquote nach 2015 nicht mehr gerechtfertigt ist. Sie schlägt daher vor, die Quote schrittweise aufzustocken, um sie bis 2015 langsam zu entwerten.

Das Bundesverbraucherministerium warnt vor übereilten Entscheidungen. Die Milchquoten werden EU-weit derzeit nicht voll ausgeschöpft. Zum 1. April 2008 werden außerdem die nationalen Quoten in den meisten der EU-15-Mitgliedsstaaten im Zuge der Agrarreform von 2003 ohnehin weiter erhöht. Da sich die Marktsituation bei Milchpulver und Butter zurzeit wieder entspannt, scheint das Produktionspotenzial ausreichend, um auf verstärkte Nachfrage reagieren zu können.

Die positive Marktentwicklung sollte nicht gleich wieder im Keim erstickt werden. Der längerfristige Trend könnte dazu beitragen, einen Ausstieg aus der Milchquote zu erleichtern. Gleichwohl birgt ein solcher Schritt die Gefahr, dass kleinere Betriebe zum Beispiel in den Bergregionen im Nachteil sind. Immerhin produzieren 36 Prozent der deutschen Haupterwerbsbauernhöfe Milch. Bundesminister Horst Seehofer machte deshalb wiederholt deutlich:  Ein Quotenausstieg ist nur vorstellbar, wenn gleichzeitig Maßnahmen sicherstellen, dass Landwirtschaft in weniger wettbewerbsfähigen Regionen aufrechterhalten werden kann.